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探矿权民事纠纷,法院不宜直接判决权证归属

2016-03-15 13:34:00    来源: 中国国土资源报    作者:武建华

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在涉及探矿权民事纠纷案件中,如何划分行政权和司法权的界限一直是一个焦点问题。近期,最高人民法院公布了一批判例,其中一起案例明确:因探矿权的取得须经地质矿产主管部门审批,人民法院不宜直接判决探矿权证的归属。

案 情

内蒙古自治区通辽市孙素贤、孙东升、金延军(以下简称孙素贤等三人)于2004年以招商引资的形式在奈曼旗青龙山镇向阳所村投资承包林地,承包期15年(2004年7月30日至2019年7月30日),用于开发铁矿。孙素贤等三人得知玄正军有能力办理探矿证,便委托其办理,并将申请办理探矿证的相关资料(委托勘查合同书、疏林地承包合同书、存款证明、探矿权申请登记书)及办证资金114万元交给了玄正军。经内蒙古自治区国土资源厅批准,通辽市国土资源局于2005年12月28日对奈曼旗青龙山向阳所一带铁矿普查探矿权实行挂牌出让,并予以公告。玄正军将孙素贤等三人交给他的办证资料勘查合同书、疏林地承包合同书上面孙素贤的名字改成玄正军自己的名字,并由刘兴林私刻“辽宁省第四地质大队”的公章(奈曼旗公安局委托中国刑警学院已经作出鉴定)伪造勘查合同,用孙素贤等三人交给他的办证资金,以奈曼旗北方建筑公司(该公司法定代表人为玄正军)名义竞标,将探矿证办到玄正军自己名下。2006年2月13日,内蒙古自治区国土资源厅以玄正军的名字颁发了矿产资源勘查许可证。孙素贤等三人向法院起诉,请求确认矿产资源勘查许可证归孙素贤等三人所有。

审 理

通辽市中级人民法院审理认为,孙素贤等三人委托玄正军为其办理探矿证,在办理过程中玄正军利用孙素贤等三人提供的资金及办证所需资料,篡改名头、制作虚假申报材料,将孙素贤等三人原始申请资料中孙素贤的名字改为玄正军,以此欺骗的手段取得探矿权证,侵犯了孙素贤等三人的探矿申请权。孙素贤等三人是办证资金的提供者,同时又是实际的勘查出资人,玄正军系利用孙素贤等三人的办证资料取得探矿权,实际的探矿权人应为孙素贤等三人,对孙素贤等三人请求确认探矿权归其所有的诉讼请求应予支持。经该院审判委员会讨论决定,依照《民法通则》第五条、第八十一条第二款,《物权法》第一百二十三条,《矿产资源勘查区块登记管理办法》第五条之规定,通辽中院判决:确认矿产资源勘查许可证上设立的探矿权为孙素贤、金延军、孙东升所有。

玄正军不服一审判决,向内蒙古自治区高级人民法院提起上诉。

内蒙古自治区高级人民法院审理认为,内蒙古自治区国土资源厅已于2006年2月13日颁发矿产资源勘查许可证,确定涉案探矿权人为玄正军。至于行政机关颁发该证行为是否合法是行政诉讼审查范围,不属于民事诉讼范围,被上诉人孙素贤等三人主张玄正军采取伪造资料等方式取得涉案探矿权,其应向国土部门反映情况,由国土部门查清事实后采取措施,也可以依法向人民法院提起行政诉讼,请求撤销玄正军的探矿权证。现孙素贤等三人直接提起民事诉讼,不符合《民事诉讼法》第一百一十九条第(四)项规定的民事诉讼受案范围,应予驳回。综上,原审判决适用法律错误,应予纠正。依照《民事诉讼法》第一百一十九条第(四)项,最高人民法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第一百八十六条之规定,裁定如下:撤销通辽市中级人民法院2011通民初字第84号民事判决;驳回孙素贤、金延军、孙东升的起诉。

孙素贤等三人不服二审裁定,向最高人民法院申请再审。

最高人民法院经审查认为:《矿产资源法》第三条第三款规定,勘查、开采矿产资源,必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权,并办理登记。国务院《矿产资源法实施细则》第五条规定,国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源,必须依法申请登记,领取勘查许可证,取得探矿权。据此,探矿权的设立须经地质矿产主管部门的许可。此行政许可具有赋权的性质,属于行政机关管理职能,由《行政许可法》等行政法予以调整。根据《行政许可法》第六十九条第二款的规定:“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,应当予以撤销。”本案当事人讼争的探矿权,系由内蒙古自治区国土资源厅于2006年2月13日颁发的矿产资源勘查许可证,该证记载玄正军为案涉探矿权的权利人。孙素贤等三人认为玄正军未忠实履行委托义务,采取欺诈的手段,将孙素贤等三人委托其办理的探矿权证办理在了自己名下,可以根据以上规定以利害关系人的身份向地质矿产主管部门提出撤销申请,并请求对案涉探矿权的归属依法作出处理;也可以依法提起行政诉讼,请求人民法院对地质矿产主管部门的相关具体行政行为进行司法审查。此外,如若认为因玄正军采取欺诈手段造成经济损失,孙素贤等三人还可以向玄正军主张民事损害赔偿。法律针对不同性质的纠纷规定了不同形式的救济渠道,当事人亦须依法妥当行使诉讼权利,才能及时维护其合法权益。尤其是在探矿权须经行政许可方能设立、变更或者撤销的情况下,孙素贤等三人直接提起民事诉讼,请求对案涉探矿权进行确权,不符合《民事诉讼法》第一百一十九条第(四)项规定的民事诉讼受案范围。所以,二审法院裁定驳回孙素贤等三人的起诉,适用法律并无不当。综上,孙素贤等三人的再审申请不符合《民事诉讼法》第二百条第(二)项、第(六)项规定的情形。依照《民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定:驳回孙素贤、孙东升、金延军的再审申请。

评 析

最高人民法院之所以作出上述判决,笔者认为是基于如下考虑:

探矿权的取得须经地质矿产主管部门许可,具有赋权性质

国家对取得矿产品的行为进行登记管理,是国家将占有、使用、收益和一定的处分权能让渡给使用人的一种表现。因矿业权“涉及国家(由政府代表)、矿产资源的勘探者和开采者、社会公众等主体及其各不相同的利益”,故矿产资源并非一般的私人资源,它是关涉国计民生的自然资源,国家出于战略意义考虑,是不可能完全将矿产资源置于私人领域的,必然要对其进行国家控制,所以说矿业权具有强烈的公法性。《矿产资源法》第三条第三款规定,勘查、开采矿产资源,必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权,并办理登记。第四款规定,从事矿产资源勘查和开采的,必须符合规定的资质条件。根据国务院《矿产资源法实施细则》第五条的规定,国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源,必须依法申请登记,领取勘查许可证,取得探矿权。根据国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第四条第一款的规定,国务院地质矿产主管部门和省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门是探矿权、采矿权转让的审批管理机关。依据上述法律、行政法规,探矿权的设立、变更等均由地质矿产主管部门审批,探矿权的设立、变更和资源勘查许可证的登记、变更等属于地质矿产主管部门管理职能,属于行政法调整的范围。

当事人选错救济途径,本案不属于探矿权民事案件的受案范围

我国法律针对不同性质的纠纷规定了不同形式的救济渠道,当事人亦须依法妥当行使诉讼权利,才能及时维护其合法权益。从孙素贤等三人的诉请看,其请求确认矿产资源勘查许可证上设立的探矿权为其所有。本案当事人讼争的探矿权,其探矿权证系由内蒙古自治区国土资源厅于2006年 2月13日颁发,该证记载玄正军为案涉探矿权的权利人。根据《行政许可法》第六十九条第二款的规定:“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,应当予以撤销。”孙素贤等三人认为玄正军未忠实履行委托义务,采取欺诈手段,将孙素贤等三人委托其办理的探矿权证办理在了自己名下,可以根据以上规定以利害关系人的身份向地质矿产主管部门提出撤销申请,并请求对案涉探矿权的归属依法作出处理;也可以依法提起行政诉讼,请求人民法院对地质矿产主管部门的相关具体行政行为进行司法审查。此外,如若认为因玄正军采取欺诈手段造成经济损失,孙素贤等三人还可以向玄正军主张民事损害赔偿。现孙素贤直接提起民事诉讼,请求撤销玄正军的探矿权证,不符合民事诉讼法第—百—十九条第(四)项规定的民事诉讼受案范围,内蒙古自治区高级人民法院裁定驳回孙素贤等三人的起诉,适用法律正确。

对探矿权权属的确认应把握好司法权与行政权的边界

依据本案查明的事实,并结合当事人的诉请,不能直接判决探矿权属于孙素贤等人所有。依据《物权法》第三十二条、第三十三条的规定,物权受到侵害的,权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决;因物权的归属、内容发生争议的,利害关系人叮以请求确认权利。根据《民法通则》第五条的规定,公民、法人的合法民事权益受法律保护,任何组织和个人不得侵犯。孙素贤等人认为探矿权既然属于物权,就属于民法调整的范围,人民法院就应将本案作为民事案件受理。但本案系对探矿权证的归属产生争议,具体说是对探矿权证的颁发是否正确存在争议,那么交由行政部门先行解决或者提起行政诉讼能更好地理顺法律关系。我国对土地、房屋等不动产纠纷采取的是登记生效原则,这里的登记是形式主义的登记。如,依据《不动产登记暂行条例》第十四条第二款第(三)项“人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的”,即土地、房屋等不动产可以依据人民法院生效判决、裁定进行变更登记。而对于矿业权采取的是审批登记原则,非经审批,不得进行变更登记。一、二审法院虽已查明玄正军采取欺诈的手段,将孙素贤等人委托其办理的探矿权证办理在了自己名下,但如果人民法院直接判决探矿权证归孙素贤等三人所有,孙素贤等二人可能持人民法院的生效判决要求地质矿产主管部门更正或重新办理探矿权证,地质矿产主管部门只能依法执行人民法院的判决。这样一来,地质矿产主管部门的审批、监管职能就形同虚设了,有违矿产资源法的立法目的,最终后果是人民法院的判决代替了行政主管部门的行政审批权,这必然存在司法权干预行政权的问题。

(作者单位:最高人民法院)

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