返回顶部 关闭
首页 > 实务指导 >正文

补齐业务短板 降低败诉风险

2016-05-09 09:47:00    来源: 中国国土资源报    作者:谢 伟 何建航

阅读提示  自《政府信息公开条例》施行以来,数据显示国土资源信息公开复议诉讼连年攀升,败诉率稳居各类行政案件首位。为此,法制版邀请相关专家从信息公开受理、公开范围、内容审查、一事一申请原则、网上信息公开、合件或分件处理、信息不存在、办理机制等常见败诉问题着手,结合具体案例探析败诉原因并给出解决之道,以供读者参考。

1

受理环节

不要为名称所惑

把好信息公开受理关,旨在厘清国土资源信息公开的边界,关键是两看:

先看名称,剔除信访诉求、查处违法申请、行政复议申请、行政监督申请、举报投诉件等非信息公开诉求,转由信访、法规、监察等机构处理,并告知申请人。

再看内容,社会公众因认知所限,以行政核查、查阅(公开)报告、督促行政机关依法行政等名义提出信息公开申请的(多见于邮寄、电子数据等方式),可通过现场、电话、电邮等形式要求其明确信息公开请求,必要时书面通知其补正。

须要注意的是,因路途遥远或外出等原因补正不便,但根据申请公开内容及沟通结果能够断定确属信息公开申请的,可直接受理。

2

范围把握

“三查”划定界限

信息公开申请受理后,对申请公开内容明确的,除保密信息外,是否公开要先判定其是否属于信息公开范围。方法是三查:一查该项信息是否属于本系统、本机关主动公开的政府信息公开目录内,若属于,应告知已公开的网站等渠道,不便获取的要直接提供。二查本机关是否制作、保存了被申请信息,这需要从档案室(含地质档案馆)、信息系统(如建设用地审批、地籍管理、矿业权管理、规划管理系统等)、制作处(科)室等查找,尤其要注意对尚未归档但属公开范围的政府信息的查找。三查法规政策及实践做法。在上述两种渠道查不到时(可能是制作信息公开目录时未能录入全部信息,或信息保存不全等原因),这时应遍查国土资源法规政策中有无此项职权、事务要求,并问询实践中有无该项事务及信息,若有,应继续查找;若无,应告知申请人信息不存在并说明理由。

3

网上回复

切莫简单“网来网去”

根据《政府信息公开条例》第六条、第二十六条等规定,政府信息应当正式、准确、完整,并按照申请人要求的形式提供。现实中,为便利公众申请政府信息,各级国土资源管理部门多通过政务服务网或门户网站提供政府信息公开申请服务,并设置了固定的网上答复格式。但这种数据电文答复的效力尚难与书面答复等同,在现实工作中使用也存在诸多障碍。

因此,不少申请人通过网络平台提出政府公开申请时明确要求以书面方式公开,国土资源管理部门若简单地以“网来网去”的方式答复,既不符合公开的形式要求,也会面临复议、诉讼的检验,且不少行政机关已因此败诉。

4

信息不存在

“档案室查询”不是“挡箭牌”

一般来说,政府信息不存在有两种可能,一种是没有法律法规和政府“三定方案”赋予的职责;另一种是实际工作中确实没有制作、保存。第一种情况不再赘述,第二种情况需要审查是否进行了合理查询、检索(检索方法、载体、范围)并履行了告知、说明理由的义务,实践要点是:申请人提供了文号线索,要调阅前后文号文件、发文登记簿;申请人提供了制作时间线索,要调阅信息公开指南、年度报告、公开目录等;申请人提出了信息来源线索,要查看搜索记录等。此外,查询范围不仅限于档案室,还应包括信息系统、业务科室、政府及其他部门等。

针对上述情况,笔者认为政府信息不存在答复有如下要点:要告知申请人检索情况(档案室、信息系统);告知不存在的原因并说明理由,是法律政策规定不存在,不在本机关,还是信息丢失等;若该信息应该保存但本单位丢失,在部、省、市、县国土资源管理部门或政府、其他部门、组织等处能找得到,应该尽力去寻找,不可简单地告知申请人不存在。

5

内容审查

“答对所问”的关键

很多时候,因社会公众对国土资源管理业务不熟悉,所申请公开的政府信息内容不明确或有歧义,这时就需要通过现场或电话询问、释疑,书面补正,甚至需要通过召开调查会等方式,要求其明确申请内容,做到与国土资源工作事项一一对应。另一方面,信息公开工作人员也要精研国土资源管理业务,与经办处(科)室、法制部门等充分商议,审查时做到“排除合理怀疑、内心确信”,方可答对所问。实践中,以下两种情况信息公开申请须要特别重视:

一是要求公开“征地拆迁后本村宅基地使用权的去向”的情况。国土资源管理部门在查询地籍管理系统后,答复该地块出让后未办理土地登记,故该政府信息不存在。不存在的原因有三种情况,第一种是基于农村村民身份取得的集体宅基地使用权,虽然由于土地依法征收转为国家所有,但在宅基地上房屋未拆除土地未交出前的征地实施阶段,村民仍享有事实上的使用权,只是其原宅基地使用权权能被限缩,如宅基上房屋不得翻建、征地实施完毕时宅基地使用权消灭等。第二种是宅基地使用权的去向并非现成的政府信息,因该地块上房屋拆迁尚未结束,每户房屋是否已拆除情况不一,现行法律也未规定拆除进度要向国土资源管理部门实时报告,故国土资源管理部门不可能掌握宅基地使用权情况,申请人要了解该情况可通过信访调查途径进行。第三种是宅基地使用权是由农村村民根据建房需要经政府审批取得的,土地登记仅是对该项权利的行政确认和向社会公示,并不创设、变更或消灭宅基地使用权,因此国土资源部门以土地登记查询结果作答显然答非所问。

二是要求公开“某拆迁安置工程用地占用基本农田调整为一般农田的批文”的情况。但申请处理中发现,如答复该批文所涉土地并不含基本农田,显然答非所问。一番推敲后,笔者发现这一信息公开申请其实自相矛盾,国土资源部门根本不存在这一政府信息:

不存在基本农田调整为一般农田的审批。综观《土地管理法》及实施条例、《基本农田保护条例》等法律法规可以发现,法律并未规定何为“一般农田”,更未设定基本农田调整为一般农田的审批事项、审批机关和审批程序。同时,基本农田是由土地利用总体规划确定的,现实中多是根据城市发展和重大建设需求,通过土地利用总体规划编制、修改等方式确定基本农田布局,使之既满足耕地保护需要,又为城市发展留出空间。因此,从某种意义上看,规划编制或修改的批文就是基本农田调整的批文,但仍不同于案涉信息公开申请。

法律禁止一般建设项目占用基本农田。根据《土地管理法》第二十六条规定,除非国家和省级政府批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地才可占用基本农田,并按批文修改土地利用总体规划。其他项目要在土地利用总体规划确定的建设用地区安排。

本案中,正是通过第二轮土地利用总体规划的编制,改变了基本农田的布局,案涉拆迁安置工程用地位于规划的建设用地区,所申请的政府信息其实不存在。因此,要准确答复,必须厘清建设占用基本农田及土地利用总体规划修改的法律依据和实践做法,并解释不存在的法律和事实理由,方能释疑解惑,防范行政争议。

6

预防滥诉

多件合一与一件多分并用

受“一事一申请”原则启发,一些申请人将原本一个审批事项(如征地审批)的报批材料拆分成数个甚至数十个申请政府信息公开,国土资源管理部门若一事一回复将不堪其扰。基于效率行政、便民行政及预防滥诉的考虑,笔者建议应根据实际情况采取多件合一或一件分多件的方式进行处理。

一般来说,多件合一适用于所申请政府信息性质相同、公开尺度及理由一致、诉讼风险相同的情形,而一件分多件适用于所申请信息种类、性质不同、公开尺度、理由及处理方式、诉讼风险各不相同的情形,两种处理方式的运用都是为防止行政、司法资源滥用。下面结合案例分别阐述:

“实质相关”的多件合一案例——薛某不服农转用及征地批文信息公开案。薛某向某市国土资源局提出3份政府信息公开申请:要求公开与某县2011年度某批次建设用地相关的农用地转用国务院批复文件;要求公开浙江省人民政府对2011年度某批次建设用地呈报材料的批复文件;要求公开与上述文件相关的,某县某村新村建设用地征收等相关材料及图纸。

经查,某县2011年度某批次建设用地作出的批文,仅仅批准了某村的新村建设(集体土地)土地农转用,而不涉及土地征收。因此,不存在根据《土地管理法》第四十五条由国务院或省政府作出的征地批文(第1份、第2份申请),也不存在与征地相关的土地征收方案、征地协议、征地公告、征地红线图等材料(第3份申请)。因此,笔者认为这三份信息公开申请紧密相关,结合起来就征地及农转用审批情况进行答复和说明会更清楚,分案处理只会增加无谓的行政文书及诉讼举证、审查之累,最终该案在复议环节合案审理,实现了案结事了。

滥用信息公开权的“多件合一”案例——潘某不服房屋拆迁许可信息公开案。潘某因集体土地上房屋拆迁补偿安置争议,提出100份政府信息公开申请,要求公开某市拆许字(2009)第001号~第100号《房屋拆迁许可证》及其审批信息。某市国土资源局审查后,经审查作出一份政府信息公开答复:一是公开与潘某所在村有关的3份拆迁许可证相关材料;二是根据政府信息主动公开规定,告知上述拆迁许可证信息在市国土资源局网站公开的具体链接。最终该多件合一答复行为得到复议机关支持,案结事了。

笔者认为,上述某市国土资源局对该100份申请区分主动公开和依申请公开后统一进行答复符合便民、及时和行政高效的原则;尤为可贵的是,国土资源部门公开与潘某相关的拆迁许可证信息有利于申请人找准焦点维权,符合《政府信息公开条例》第六条“政府信息公开应及时、准确”的要求。因此,多件合一答复跳出了“一申请一答复”模式的困扰,有效遏制了滥用信息公开权利者浪费行政、司法资源情况的发生。

一件分多件的处理方式主要针对所申请政府信息涉及多个类别、性质,以至各项信息公开的处理结果、尺度、理由不一,以及答复内容过于繁杂,甚至不尽一致的情形。这样做的好处是:防止无谓的举证及复议诉讼审理之累;通过集中精力对复杂信息公开申请层层剖析,从法律、实践、制作与保存等不同角度析法说理,力争申请人接受,即便无果也实现了诉讼压力及风险的最小化。

7

厘清请求

补正通知是有效方式

在申请公开要求、内容不清晰,且国土资源部门经过内部审查或电话、数据电文等方式沟通,仍无法确定信息公开内容时,可向申请人书面发出《信息公开补正通知书》。说明需补正的公开事项并进行释明(防止申请人不理解),限定补正期限(建议为收到补正通知后10日)、形式(一般为书面),还要告知逾期不补正的后果是视为撤回信息公开申请,信息公开处理终止。特别要注意,补正不可滥用,否则可能怠于职责、违背便民原则,比如申请人书面来函拒不补正,国土资源部门要作出是否公开的最终决定。

叶某信息公开补正一案可以作为借鉴:2015年3月,叶某以邮寄方式提出政府信息公开申请,要求公开某村的征地批文。国土资源管理部门收到后,认为因建设用地批文以审批文号、用地批次、审批时间等方式保存,所申请信息须经过调查、收集、汇总等方式才能获取。故根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》有关“行政机关一般不承担汇总、加工或重新制作政府信息,以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务”的规定,于4月10日书面告知申请人补正明确的文件名称或发文号后再决定是否公开。4月18日,申请人书写《补正告知函》,主要内容为:要求公开征收某村每一宗土地的情况,并认为4月10日告知书于法无据等。国土资源部门5月12日作出《政府信息公开告知书》:本机关已于4月10日对于你的政府信息公开申请作出补正告知,给你带来的不便敬请谅解,并告知了复议和诉讼权利。之后再无下文,最终被行政复议机关责令履行信息公开职责。

笔者认为,该案所犯低级错误原本不该出现,完全是信息公开工作人员对补正程序运用不当所致。首先,在信息公开申请人收到补正通知而拒不补正时(4月18日《补正告知函》实际意思已很清楚,即拒绝补正),国土资源部门本应根据《政府信息公开条例》第二十一条的规定明确作出公开或不公开的决定。然而5月12日《政府信息公开告知书》既无法律依据也无诚意,其实质为道歉信,却没有一丝公开的意思表示,最终只能是被复议纠错。其次,只有实体性信息公开答复才需要告知诉权,如公开、部分公开、不公开、信息不存在等;程序性信息公开文书,如延期通知、补正通知等,因为并非最终决定,不影响申请人的实体权利和义务,不属于复议诉讼范围,不必告知诉权。而5月12日《政府信息告知书》没有任何实体答复内容,却又告知诉权,显然是画蛇添足之举,结果难免“自投罗网”。

8

机制保障

建立办案式审查实现上下联动

打铁还要自身硬,要从根本上防范信息公开争议,构建依法高效、沟通顺畅、快速反应的信息公开办理机制势在必行。为此,笔者建议:

建立办案式的信息公开办理机制。信息公开办理不只停留于格式文书的填空选择,而应像复议诉讼一样经由事实调查(查明申请内容到底指什么)、法律分析(查明申请内容的法定职责、条件、程序等规定)、实务查询(查明国土资源管理实践中如何操作),最终形成针对每项申请不同特点的事实清楚、依据充分、说理透彻的信息公开处理文书(常见信息公开类型可建立说理性答复模板)。此外,对新型、疑难、滥用信息公开权等各类申请,要经由会商、研讨等形成统一处理结果,并一体应用于今后实践中。

信息公开办理要充分沟通、释法析理。作为与社会公众打交道的重要方式,沟通贯穿于政府信息公开的全过程:一是在审查信息公开名称、内容、多件合一及一件分多件等均需要与申请人有效沟通(包括见面、电话、调查会等)。二是表现为国土资源部门对政府信息涉及的法规政策及实务操作就申请人质疑进行解答(类似于点菜式、答疑式普法,直接或由经办处室答复,甚至组织会商后释疑解惑)。三是处理疑难、复杂或者诉讼风险大的信息公开申请,更要了解申请人的真正诉求及具体困惑,以便在信息公开文书中准确引用法规政策对症下药,逐一释明,最好在信息公开文书上留下咨询电话,让有疑问的申请人能咨询、发表意见,防患争议于未然。

信息公开处理要上下联动、防范败诉。因建设用地审批由县、市、省(甚至国土资源部)多级审查、建档,一些申请人便分别向县、市、省级政府、国土资源部门提出同一信息公开申请。若上下级国土资源部门和政府不互通情况,对常见信息公开申请处理结果、内容、理由答复出现不一致,极易引发败诉风险,必须建立有效的衔接机制。

9

便民原则

慎用“一事一申请”

《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》基于行政效率提出了“一事一申请”原则。在实践中,往往会出现需要申请人补正(拆分或归并)信息公开申请的情况,很可能违反一次性告知(补正)规定,人为制造信息公开障碍。因此,“一事一申请”原则在信息公开实践中应当慎用,笔者试以处理的唐某申请公开6项政府信息一案来作分析,这6项政府信息申请为:

信访意见及上京接访记录、人员安排和接访费用等;异地调产安置的登报公告、异地调产户数人数;房屋地质下沉质量检测鉴定、复核报告、鉴定单位抽选程序报告及公告;两小区项目批文、土地使用证、建设用地、工程规划许可证、施工许可证、商品房预售许可证、小区设计图纸、招标、挂牌程序、建造企业合同、房屋验收报告、套型数量;某区政府专题会议纪要;区财政补贴给某置业有限公司凭据。

经分析,第5项、第6项内容十分明确,只是国土资源部门是否制作或保存不清楚。第1项的对象不明(从语意上判断应为唐某),且是否属于政府信息存疑;第2项、第3项所涉地块不明,需要补正后查实是否国土资源部门制作或保存;第4项中不少内容由建设部门或房地产公司掌握,国土资源部门无法提供。因此,即使唐某按“一事一申请”的要求分项提出,国土资源部门仍得逐一分析后要求其补正或告知向其他部门申请公开。这样的处理方式,既为唐某增设了无谓的义务,又增加了国土资源部门的公开负担,还容易引发行政争议,可谓得不偿失。

10

处理关键

优秀经办人作用凸显

站在信息公开第一线、直接面对申请人的信息公开经办人,须要准确判断信息公开要求,分析是否属于公开范围,熟练运用各种信息公开方式,决定如何公开,公开到什么程度,并在多方查找仍不存在时说明理由,信息公开经办人的重要性不言而喻。

为此,国土资源管理部门在遴选经办人时一定要慎重:

要对工作要有强烈的使命感和责任心,精通国家、省、市信息公开法规和国务院、省级法制办的信息公开指导意见及相关司法解释;要勤学好问爱钻研,最好多岗锻炼,对遇到的国土资源业务问题要打破砂锅问到底,知其然更要知其所以然,善于总结信息公开成败得失并实时运用于实践。同时,笔者建议,各级国土资源管理部门要把信息公开岗位作为培养业务骨干的重要岗位,并提供多种的培训机会。

(作者单位:浙江省国土资源厅 浙江鉴湖律师事务所)

独家稿件声明
本网站内容中注明来源为“中国国土资源报”的所有内容,版权均属本网站所有,任何媒体、网站、个人转载或引用本网站内容,不得对内容原意进行曲解、修改。转载或引用必须注明来源为:“中国国土资源报”。转载本报稿件需经本报授权。违反上述声明者,本报将追究其相关法律责任。
本社动态   |    关于我们   |     版权声明   |    免责条款   |    招贤纳士   |    意见反馈   |    联系我们   |    网站合作   |    法律顾问
主管:中华人民共和国国土资源部 主办:中国国土资源报社
承办:北京中地世纪文化传媒中心 运维:北京金地世纪文化传媒有限公司
经营许可证编号:京ICP证140100号    广播电视节目制作经营许可证     ICP备:京ICP备13053122号     京公网安备:110102006002    违法和不良信息举报
地址:北京市西城区羊肉胡同甲30号  邮编:100034    电话:010-66557937   邮箱:gtzybnet@163.com