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两个违法行为能否合并处罚?

2016-05-27 09:32:42    来源: 中国国土资源报    作者:黎俊彦 黄登光

案 情

2006年8月,甲单位以划拨方式取得6000平方米国有建设用地使用权,用途为科教用地。2014年8月,甲单位申请土地登记发证。县国土资源局地籍股工作人员经调查后发现,该单位只建了两幢科教用途大楼,占地2000平方米,其余4000平方米改建了球馆。经查,甲单位在2009年3月建成两幢科教用途大楼后,由于资金不足无力继续建设其他教育设施,遂欲将4000平方米土地改建成球馆进行出租,增加单位收入。为了筹集资金建设球馆,甲单位于2009年8月与乙某签订租赁协议,约定:球馆租赁给乙某15年,乙某一次性支付前5年租金给甲单位;甲单位用所得租金建设球馆,球馆建成后由乙某进行对外经营。

建设球馆前,甲单位取得了城市规划部门的建设用地规划许可证,批准该单位在4000平方米土地上建设临时综合性球馆,期限为2年。但临时性综合球馆使用期满后,甲单位没有按规定拆除地上建筑物,恢复土地原用途,而是把球馆继续出租给乙某经营使用。

县国土资源局立案调查后,对如何定性甲单位违法行为,出现了三种不同的意见:

第一种意见认为,甲单位建设球馆用地为科教用地,在建设球馆前虽然经过城市规划部门批准,但将科教用地改变成文体娱乐用地,未经县国土资源局同意和市人民政府批准,致使土地用途发生了变化,应当以不按批准用途使用土地进行定性立案处理。

第二种意见认为,甲单位将球馆出租给乙某,致使土地使用权随建筑物的转移而转移,甲单位在未经县国土资源局批准的情况下,擅自将划拨土地使用权连同地上建筑物出租给乙某,应按非法出租国有划拨土地进行立案处罚。

第三种意见认为,甲单位同时违反了两个法律规范,涉及两种违法行为,一种是非法出租国有划拨土地使用权的行为,另一种是不按批准用途使用国有土地的行为。因此,应对甲单位的两种违法行为合并作出处罚。

最终,县国土资源局以非法出租国有划拨土地使用权和不按批准用途使用国有土地两种违法行为,对甲单位的违法行为进行定性,依据《土地管理法》和国务院55号令的相关规定对甲单位作出合并处罚。

评 析

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《暂行条例》)第四十五条规定,经过批准,公司、企业、其他经济组织和个人可以出租划拨土地使用权。可见,机关单位不仅无权出租划拨土地使用权,也不具备申请批准出租划拨土地使用权的条件。

甲单位将新建的综合球馆出租给乙某,致使土地使用权随建筑物的转移而转移。甲单位未经国土资源部门批准擅自将地上建筑物连同划拨土地使用权出租给乙某,其行为违反了《暂行条例》第四十四条、四十五条的规定,构成非法出租土地使用权,应按第四十六条的规定作出“没收土地非法收入,并处罚款”的行政处罚。

甲单位为提高租金收入,有意在4000平方米划拨土地上建设球馆,其行为虽然经过城市规划主管部门批准,但其将科教用地改变为文体娱乐用地,未经县国土资源管理部门同意和县人民政府批准。甲单位不按批准用途使用土地,其行为违反了《土地管理法》第五十六条的规定,构成了不按批准用途使用土地的行为,可依据该法第八十条的规定,对甲单位作出“责令交还土地,处以罚款”的行政处罚。

甲单位在使用6000平方米国有建设用地中,同时违反了两个法律规范,依照国土资源管理法律法规都应当追究法律责任。

综上所述,县国土资源局根据《国土资源行政处罚办法》第三十一条:“当事人有两个以上国土资源违法行为的,国土资源主管部门可以制作一份《行政处罚决定书》,合并执行”的规定,对甲单位的两个违法行为依法进行合并处罚。

(作者单位:广西国土资源宣传中心 广西梧州市国土资源局)

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