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看似简单占地案 法条适用惹分岐

2016-05-30 09:13:00    来源: 中国国土资源报    作者:次瑞森

案 情

2006年3月,村民A在其承包经营的3.2亩耕地上建起2000平方米库房出租。甲县国土资源局认为,该行为违反了《土地管理法》第四十四条、第六十条的规定,属违法占地。经调查依法向A送达了行政处罚决定书,责令其退还非法占用的土地,没收在非法占用土地上的建筑物,并处以罚款。A认为,该行政处罚认定事实有错误,适用法律不当,向法院提起行政诉讼。

一审法院认为,A违法建库房的基本事实与行政处罚决定书中查明的事实一致。该行为违反了《农村土地承包法》、《土地管理法》的规定,应由县国土资源局依法予以处罚。但根据《物权法》的规定, A与发包方签订的土地家庭承包合同合法有效,对承包经营的耕地属合法占有,其建房行为属对耕地的非法使用,违反了《土地管理法》第四章耕地保护条款,应依据《土地管理法》第七十四条进行处罚。而国土资源局认为A违反的是《土地管理法》第五章关于建设用地的条款,故依据《土地管理法》第七十六条对该违建行为进行处罚,责令退还非法占用的土地,属适用法律条款不当,判决撤销了该行政处罚决定。

宣判后,县国土局提起上诉,提出:《土地管理法》第四章规定了建房、挖砂、采石、采矿等多种破坏耕地行为,属破坏耕地的普通条款。而《土地管理法》第五章对农用转用、建设用地取得作出明确规定,未经批准擅自将农用地转为建设用地等违法占地行为是破坏耕地中的一种,属破坏耕地的特别条款。根据特别条款优于普通条款的原则,对A的违法行为应适用特别条款,按违法占地处理,依据《土地管理法》第七十六条处罚更为适当。

二审法院认为,原审判决并无不妥,驳回了县国土局的上诉。

评 析

本案属法律责任竞合中的法条竞合

法律责任竞合,是指一个违法行为同时符合数个法律责任的构成要件,导致两种或两种以上法律责任的现象。也就是说,当一个违法行为触犯了不同的法律责任条款时,如何具体适用的问题。《土地管理法》第四章第三十六条规定,禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、取土等。第五章规定了使用建设用地应当申请并经县以上人民政府批准的义务性条款。第七章第七十四条规定了擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等破坏耕地种植条件的法律责任,第七十六条规定了未经批准非法占用土地的法律责任。因此,未经批准擅自在耕地上建库房的行为既违反了《土地管理法》第四章第三十六条的规定,又违反了第五章第四十四条、第六十条的规定,属一个行为违反了两个法律规定的法条竞合。

在行政处罚中,如发生法条竞合的情形,可借鉴《刑法》对法条竞合“特别条款优于普通条款”的处理原则,优先适用特别条款。

为什么法院认为国土资源局适用法律不当

一审、二审法院判决均未进一步说明该处罚适用法律不当的理由。笔者认为,有两种可能:

一是根据法条竞合“适用特殊条款”的原则,法院认为第七十六条规定的是违法客体方面的一般客体,即土地;第七十四条规定的是特殊客体,即限于耕地。因此,甲县国土局应适用第七十四条。

二是《土地管理法》第七十六条规定,违法占地人对违法占地行为要承担“退还非法占用的土地”的法律后果,无论其占用的农用地、建设用地还是未利用地。但本案涉及农民合法承包的耕地,如果责令退还非法占用的土地,会出现如何退还的后续问题。土地承包经营权属用益物权,是基于有效承包、流转合同的占有。发生违法占地后,土地承包权人是承担七十六条“退还”还是承担七十四条“改正”的法律后果?法院选择了后者。

相似案件如何处理

该案经终审判决已经生效。但村民擅自占用承包地搞建设,虽是一种常见的土地违法行为,却因法条竞合问题,常常引发执法人员在适用法律上的困惑。笔者建议,应分情形进行处置:农村村民违法占用承包地建住宅的,可适用《土地管理法》第七十七条对农村村民非法占用土地建住宅的规定进行处理;占用承包的耕地搞其他建设的,可适用《土地管理法》第七十四条对破坏耕地的规定进行处理,尽量避免适用需要“退还”的第七十六条。但当用于其他建设的承包地为林地、园地、草地等其他农用地时,则必须适用《土地管理法》第七十六对非法占用土地的规定。不同于前两种情况,此时并不存在法条竞合,适用第七十六条进行处罚是唯一的选择。

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