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规范行政审判 助推依法行政

2016-06-08 14:16:00    来源: 中国国土资源报    作者:

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检察机关启动行政诉讼监督程序发起的抗诉和发出的检察建议,既是对人民法院依法审判和执行的监督,也是对行政机关依法行使职权的促进。日前,最高人民检察院发布10起检察机关行政诉讼监督典型案例,其中四起案例涉及土地登记、土地征收等国土资源管理工作。本期摘登这些案例,以供读者参考。

认为“相对人知情” 须提供证据

熊某与某县国土局、县房管局行政登记抗诉案

熊某与张某原系夫妻,二人于2011年离婚。在婚姻关系存续期间,为取得贷款,妻子张某将夫妻共有财产国有土地使用权证及附属的房屋抵押给工商银行某支行,于2007年9月17日在某县国土局、县房管局办理了土地、房屋抵押登记。

2013年8月21日,熊某将县国土局、县房管局分别起诉至法院,以自己不知情为由,请求撤销县国土局、县房管局对其国有土地使用权、房屋产权办理抵押登记的具体行政行为,并返还其所有的《国有土地使用证》和《房屋所有权证》,责令县国土局、县房管局向熊某书面道歉。

湖南省桃源县人民法院一审认为,熊某于2010年6月12日知道县国土局、县房管局对其享有权利的土地、房屋办理了抵押登记的行政行为后,没有在法律规定的最长起诉期限两年之内提起行政诉讼,且当庭未说明有正当理由,应当认定熊某已经超过了行政诉讼起诉的法定期限。法院分别作出裁定,驳回熊某的起诉。熊某提起上诉。常德市中级人民法院分别作出裁定驳回上诉,维持原裁定。熊某不服二审裁定申请再审,常德市中级人民法院亦分别作出裁定驳回了熊某的再审申请。

湖南省人民检察院分别就两份裁定向湖南省高级人民法院提出抗诉。理由是:一、原审裁定认定熊某于2010年6月12日知道对其享有权利的土地和房屋办理抵押登记的行政行为,属认定的基本事实缺乏证据证明。县国土局、县房管局认为熊某起诉超过法定期限,应由其承担举证责任,但其未提供证据证明上述事实。二、本案张某是房屋抵押登记和土地抵押登记行政行为的利害关系人,属于人民法院应当依职权通知参加诉讼的第三人。原审法院未依职权追加张某作为第三人参加诉讼,审判程序违法。

湖南省高级人民法院分别作出再审裁定,撤销原一、二审裁定,指令湖南省桃源县人民法院继续审理。该院依法追加张某为第三人,并分别作出行政判决认为,张某与工行某支行签订的《个人借款/担保合同》中担保合同部分,因共同共有的抵押房产未经共有人熊某的同意而被确认无效,基于担保合同产生的房屋及其土地抵押权消灭,县国土局、县房管局为张某办理土地、房屋抵押登记的行为因抵押权的消灭而依法不能成立。对于县国土局、县房管局认为熊某起诉超过诉讼时效的辩论意见,因其未提供证据予以证明,故不予采纳。最终法院判决:确认县国土局、县房管局对本案国有土地、房屋作出的抵押登记行为无效,并驳回熊某的其他诉讼请求。

征地实施方案是可诉行政行为

胡某等与某乡政府土地行政征收抗诉案

2013年12月31日,某乡政府制定《关于进一步做好某村砂石矿开采项目征地的实施方案》,对某村砂石矿开采项目涉及的土地及其他地面附属物进行征收。在此前后,乡政府就与该村部分村民签订了征地协议和土地征用协议,将所得土地给某矿业公司使用。对此,胡某等十八人认为乡政府、矿业公司、村委会侵犯其合法权益,于2014年4月以乡政府为被告,以矿业公司、村委会为第三人,提起行政诉讼,请求判令撤销乡政府作出的《实施方案》,责令乡政府及第三人矿业公司恢复破坏的土地和牛圈坡林地,返还给原告经营。

贵州省普定县人民法院一审认为:乡政府作出的《实施方案》针对的是不特定的人,是一种普遍行为,没有特定的对象,没有具体的行政相对人,该《实施方案》中未涉及原告的实体权利义务,不属于具体行政行为。裁定对胡某等十八户的起诉不予受理。胡某等十八人提起上诉,安顺市中级人民法院二审认为:胡某等十八户村民向一审法院起诉的请求是撤销乡政府作出的《实施方案》,而该实施方案是针对村、乡各有关部门的文件,不是法律文书,不属于具体的行政行为。裁定驳回上诉,维持原裁定。

贵州省人民检察院向贵州省高级人民法院提出抗诉。理由是:某乡政府作出的《实施方案》的征地范围及补偿标准特定,乡政府还对征地范围内农户的土地面积进行了公示,与部分农户签订了征地协议,涉及特定的某村砂石矿开采项目范围内被征地对象的实际利益,并非针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件,人民法院应受理胡某等人的起诉。

贵州省高级人民法院指令安顺市中级人民法院再审本案。该院再审认为,《实施方案》明确规定征地范围和补偿标准,能对行政相对人的合法权益产生实际影响,是可诉的行政行为。一审裁定认为该方案是未涉及特定对象实体权益义务的普遍行为,二审裁定认为该方案不是行政行为,都是错误的。裁定:撤销一、二审裁定,指令贵州省普定县人民法院受理本案。

地籍调查须有相邻指界确认

某村委会19(2)队与某县政府土地行政登记纠纷抗诉案

1992年,某村委会(原为某居委会,本案二审期间更名为某村委会)经协议将本案争议地转让给派出所建设办公楼使用。后镇政府通过与派出所互换获得上述土地,用于建设加油站。2003年5月17日,某村委会就争议地向县政府提出土地使用权登记申请。同日,县政府进行了地籍调查,后又对吴某、冯某、莫某等人进行调查并制作了询问笔录。2003年6月4日,县政府向某村委会颁发了第48101号集体土地使用证,将争议地登记给某村委会用于建设加油站。某村委会19(2)队认为县政府上述土地登记行政行为违法,于2008年9月1日提起行政诉讼。

广西壮族自治区柳城县人民法院、柳州市中级人民法院一审、二审均认为,本案争议地的权属变更关系清楚,某村委会提交的申请材料的内容和形式均符合土地登记申请的法定要求,县政府据此为其登记发证、确认使用权并无不当。而某村委会19(2)队未提交相应的法定权属凭证证明其主张。法院遂判决驳回某村委会19(2)队的诉讼请求。

广西壮族自治区人民检察院依职权向人民法院提出抗诉。理由是:一、县政府进行地籍调查时,未通知相邻宗地使用者到现场共同指界,地籍调查表“指界人”一栏只有某村委会的签字。二、本案争议是由于争议地权属不明而产生。县政府进行地籍调查时,某村委会未提供证据证明争议地属其所有,而某村委会19(2)队在诉讼期间提交的证据能够证明争议地为其所有。

广西壮族自治区人民法院再审认为,土地登记是土地登记机关对土地权利人所享有的土地权利予以认可和证明的两种行政行为,土地登记不创设权利义务,仅产生公示、公信效力。土地登记机关根据土地登记申请者提供的材料,经权属审核,在土地权属来源清楚的情况下才予以登记。县政府认为争议地属于某村委会的主要依据均不是争议土地权属的“法定权属凭证”,不能证明争议土地的权属已经明确,且第48101号集体土地使用证上“土地所有者”栏为空白,县政府认为争议土地权属来源清楚、应属于某村委会所有的证据不足。此外,地籍调查表“指界人”一栏只有某村委会的签字,违反了《城镇地籍调查规程》关于“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界”的相关规定。判决撤销一审、二审、再审判决,以及县政府颁发的第48101号集体土地使用证。

土地权属争议须走行政前置程序

某村委会与王某请求履行法定职责抗诉案

1984年,王某等12户村民与他人签订两份筑坝施工合同,在某村建虾场,由乡政府加盖了公章。虾场建成后实际面积152亩,于1985年开始经营,后其他村民陆续退股,自1990年底至今该虾场由王某一人经营。后市政府为村委会颁发了包含该虾场在内的国有土地使用权证。2009年4月2日,王某提起行政诉讼,要求撤销市政府为村委会颁发的国有土地使用权证。东港市人民法院以市政府所作出的具体行政行为认定事实不清、主要证据不足、程序违法、适用法律不当为由,判决撤销该国有土地使用权证。

2010年4月26日,王某再次提起行政诉讼,要求市政府履行涉案土地确权发证法定职责。东港市人民法院作出行政判决,判令市政府履行对王某就涉案虾场权属确认及登记发证的申请事项作出处理的法定职责。该判决生效后,王某申请执行,因行政管理权限变更,法院将被执行人变更为某经济区管委会。管委会要求王某按照《土地登记办法》第九条的规定向国土局提供相应申请材料。王某提供材料后管委会以其提交申请登记的材料不齐全为由,通知不予登记发证。

2012年10月22日,王某第三次提起行政诉讼,要求市政府和管委会履行审核、上报并颁证的法定职责。该案审理过程中,王某以所诉被告主体错误为由,撤回起诉。

2012年12月17日,王某第四次提起行政诉讼,要求国土局和管委会履行法定职责,为王某核发国有土地使用权证书。辽宁省东港市人民法院一审判决:对王某就涉案虾场申请颁发国有土地使用权证一事,国土局履行审查、上报的法定职责;管委会于收到国土局经济区分局提交的上报材料后两个月内,履行登记造册、核发土地权利证书的法定职责。该判决因各方未上诉而生效。村委会不服一审判决,向东港市人民法院申请再审,请求确认村委会对涉案虾场具有使用权,判令管委会和国土局为村委会颁发涉案虾场土地使用权证。东港市人民法院驳回了村委会的再审申请。

丹东市人民检察院向丹东市中级人民法院提出抗诉。理由是:一、有新证据足以推翻原一审判决。丹东市人民检察院所调取的土地档案、“虾场承包合同”可以充分证明涉案虾池属于某村集体所有。二、原审判决违背行政前置程序,遗漏诉讼主体。市政府和管委会均未就王某的土地确权申请作出行政处理决定,法院在行政判决中直接判令管委会履行登记造册、核发土地权利证书的法定职责,违反法律规定的前置程序。政府对涉案虾场的土地登记与村委会有着直接的利害关系,法院没有通知村委会作为第三人参加诉讼,违背了《行政诉讼法》有关规定。正是基于这一原因,村委会具备了本案的再审申请人资格。三、原审判决认定基本事实缺乏证据证明。生效土地使用证足以证明原审判决无事实依据。管委会和国土局收到王某土地登记申请后,因王某未提供“土地权属来源证明”和“地上附着物权属证明”而作出不予登记发证的决定并无不当。

丹东市中级人民法院指令辽宁省东港市人民法院再审本案。该院再审撤销了原一审判决,驳回王某的诉讼请求。

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