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说说依法用地那些事儿

2016-06-22 09:23:00    来源: 中国国土资源报    作者:

1 管委会先要管住自己

某市旅游商贸开发区管委会违法占地案

某市旅游商贸开发区管委会违法占用代王街道办事处安沟村、代王村、斜阳村耕地200亩,建设标准化厂房。所占土地用途符合土地利用总体规划。

市国土资源局经巡查发现后作出行政处罚,没收在违法占用土地上新建的建筑物和其他设施,并处133.4万元的罚款。市国土资源局下设分局将违法占用土地上新建的建筑物和其他设施予以没收,移交区财政局,旅游商贸开发区管委会缴纳了全部罚款。

最终,某市旅游商贸开发区管理委员会给予对此案负直接责任的开发区管委会土地部部长行政记大过处分。

这是一起典型的开发区管委会违法占地案件。

根据《土地管理法》第四十三条的规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的必须依法申请使用国有土地。该法第四十四条同时规定,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。旅游商贸开发区管委会违反上述规定,未经批准擅自占用200亩耕地建设标准厂房,形成了违法占地事实。市国土资源局对该案的定性准确。但是,该案在对事件和责任人的处理上存在以下问题:

一是行政处罚不规范。根据《土地管理法》第七十六条的规定,未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款。可见,“责令退还违法占用的土地”是法律对违法占地行为规定的主罚。市国土资源局所作的行政处罚,只没收了违法占用土地上新建的建筑物和其他设施,并处133.4万元的罚款,却未责令退还违法占用的土地,既不符合法律规定,也在客观上造成了房、地分家的状况,不利于违法占地行为的彻底消除和整改。

二是未依法移送公安机关追究刑事责任。根据《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定,违法占用基本农田5亩以上或者违法占用基本农田以外的耕地10亩以上,造成耕地大量毁坏的,依照《刑法》第三百四十二条规定,以违法占用农用地罪定罪处罚。该案违法占用耕地面积达200亩,已涉嫌犯违法占用农用地罪。在调查此类案件时,应对耕地的毁坏情况进行勘测鉴定,达到犯罪标准的,应将案件移送当地公安机关追究刑事责任。

三是对责任人的处理方式值得商榷。根据《违反土地管理规定行为处分办法》第十条的规定,未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,对有关责任人员,给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分。旅游商贸开发区管理委员会作为违法占地主体,对其应根据违法占地行为的决策和实施过程,分别界定在决策和实施环节的责任人及其应负责任。其中,决策责任应是主要责任。该案对违法行为的决策和实施过程交代不清,只处理了实施环节的直接责任人,未对管委会的决策责任予以追究。对责任人的处理避重就轻,有失公允。

2 看护房“变脸”逃不过法眼

某区违法占地建住宅案

某区棚室建设指挥部在区内龙凤镇向阳村规划建设果蔬生产区,要求镇对温室、看护房进行统一设计。龙凤镇指挥部按照区指挥部的要求,确定了统一建设占地面积120平方米的两层“看护房”的规划方案,并组织实施。截至停工前,向阳村实业开发有限公司(以下简称实业公司)共建设两层“看护房”164栋,单体占地120平方米,建筑面积222平方米。其中:向阳村冯家窑屯建设“看护房”86栋,总占地500亩,为租赁者自建;实业公司建设“看护房”78栋,总占地350亩,为开发企业统一建设。从户型设计、建筑面积和使用功能上看,实质上是以“看护房”为名违法占地进行住宅建设。

棚室建设过程中,市国土资源局先后两次向市政府提交报告,提出依法、合规、健康发展棚室建设的建议,还对向阳村和兴杨公司未经批准建设“看护房”的行为先后四次下达责令停止违法行为通知书,并向省国土资源厅作了专题汇报。省国土资源厅接到报告后即要求该市对已建和在建“看护房”进行整改。

此后,在国土资源部挂牌督办该区违法占地建住宅案后,省政府部署在全省开展棚室建设用地的清理工作。市政府发文宣布区政府的相关批准文件无效,依法解除与各棚室户签订的招商合同,退还占用的土地。随后,向阳村委会已与冯家窑地块、实业公司地块的164栋“看护房”所有人解除了《棚室招商合同书》,区政府组织拆除了在建“看护房”50栋。

同时,该市政府决定将已建成的“看护房”处置给符合宅基地申请条件的本村村民,作为农民住宅使用,处置收入全部上缴国库。市政府和相关部门聘请了有评估资质的机构对“看护房”进行评估,处置过程全程公开,村民和相关媒体全程参与、全程监督。本案公布处理结果时,已经有85栋处置给符合条件的村民。

最终,该市纪检监察机关已对相关责任人作出了处理:分别给予区委书记党内警告处分;原区长行政记大过处分;区原主管棚室建设工作的副区长行政记过处分;龙凤镇党委原书记党内严重警告处分;龙凤镇农业技术服务中心主任行政记大过处分;对市国土资源局局长、区国土资源分局局长进行诫勉谈话。

这是一起典型的由基层政府主导,以发展设施农业为名,擅自将农用地改为建设用地的违法用地案件。

国土资源部、农业部联合印发的《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》,明确提出要合理控制设施农业附属设施用地规模。进行工厂化作物栽培的附属设施用地规模,原则上控制在项目用地规模的5%以内,但最多不超过10亩;进行规模化种植的附属设施用地规模,原则上控制在项目用地规模的3%以内,但最多不超过20亩;规模化畜禽养殖的附属设施用地规模,原则上控制在项目用地规模的7%以内,但最多不超过15亩;水产养殖的附属设施用地规模,原则上控制在项目用地规模的7%以内,但最多不超过10亩。涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地,不属于设施农用地范围,按非农建设用地管理。确需建设的,必须符合土地利用规划,依法办理建设用地审批手续。

温室“看护房”属于设施农业的附属设施,其用地应严格控制在上述规定标准之内。该区建设的所谓“看护房”,占地达850亩,“看护房”单体建筑面积达222平方米,名为“看护房”,实为永久性住宅。该区未经建设用地审批,由区和龙凤镇棚室建设指挥部统一设计并组织实施,建设了永久性住宅,属于违法批准占用土地,应定性为违法批地。

由于绝大部分住宅已建成,涉及众多群众,该市在对该案的处理上,努力兼顾经济、法律和社会效果,没有严格按照《土地管理法》的有关规定处理。这反映了违法事实一旦形成,严格执法的难度会更大,法律的严肃性会受到挑战。该市在落实有关处理措施时,应严格依法依规,特别是作为农民住宅使用的已建“看护房”,必须依法补办建设用地审批手续,彻底消除违法用地状态。

该案涉及的违法用地数额巨大,若以违法占地定性,已涉嫌犯违法占用农用地罪,应将案件移送当地公安机关追究刑事责任。

根据《违反土地管理规定行为处分办法》第六条的规定,行政机关及其公务员没有土地利用计划指标擅自批准用地的,对有关责任人员给子记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分。根据上述办法第十条的规定,未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,对有关责任人员,给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分。从该案的情节来看,无论按违法占地还是按违法批地论处,都应属于情节严重的情况,对责任人的处理偏轻。

3 执法者违法更不应该

某市公安局交警支队违法占地案

某市公安局交警支队在上报用地未获批准的情况下,违法占用李家堡麻子川村农用地220亩(耕地212.9亩)、集体未利用地1.92亩,合计221.92亩,建设机动车辆安全技术检测站、交通技工学校和汽车综合性能检测站3个项目。所占土地用途符合土地利用总体规划。

该市国土资源局李家堡国土资源中心所分别对3个项目下达了《责令停止违法行为通知书》。但市公安局交警支队未作回应,继续占地建设。

在省国土资源厅对该案挂牌督办后,该市国土资源局安定分局对违法占地行为进行立案调查,并作出行政处罚,对违法占用土地处以每平方米5元的罚款,共计73.99万元,建议对市公安局交警支队对项目主要负责人给予行政处分。市交警支队最终对3个项目的3名主要负责人给予行政警告处分。

本案是一起国家行政执法部门违法占地案件。对此类案件依法予以查处,具有很强的示范作用。

市公安局交警支队在上报的建设用地手续未获批准的情况下,擅自占用 221.92亩集体土地进行非农业建设,违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定,形成了违法占地事实。市国土资源局对案件的定性准确。该案件在对事件和对责任人的处理上存在以下问题:

一是以罚代法。市国土资源局未按照《土地管理法》第七十六条的规定作出“责令退还非法占用的土地,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”的行政处罚,只对违法占用的土地处以每平方米5元罚款,属于典型的以罚代法的行为。

二是以行政处罚代替刑事移送。根据《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定,非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地10亩以上的,依照《刑法》第三百四十二条规定,以非法占用农用地罪定罪处罚。市公安局交警支队违法占用耕地面积达212.9亩,已涉嫌犯违法占用农用地罪,应移送市公安局追究刑事责任。

三是提出的行政处分建议不当。根据《土地管理法》第七十条的规定,县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为,依法应当给予行政处分的,应当依法予以处理;自己无权处理的,应当向同级或者上级人民政府的行政监察机关提出行政处分建议书,有关行政监察机关应当依法予以处理。市国土资源局应依法向市或省监察机关提出行政处分建议,而不应向违法占地的主体提出行政处分建议。

四是对责任人的行政处分值得商榷。既然违法占地的主体界定为市公安局交警支队,决策人应为交警支队的领导,决策人应对违法占地行为承担主要责任。该案只由市交警支队对3个项目的主要负责人给予行政警告处分,明显不妥,有失公允。

4 “以租代征”得不偿失

某县土畜产品公司违法占地案

某县土畜产品公司法人代表与县城关镇朱瓦房居委会及部分居民签订土地租赁协议,租赁集体建设用地25.04亩,租赁期限30年,租金为每年每亩700元。

此后,县土畜产品公司未经批准,擅自在租赁的土地上建设了办公室、道路和五栋烟花爆竹仓库,建筑面积3025平方米,硬化道路11447.7平方米,实际占地33.28亩,全部为集体建设用地。

县国土资源局对土畜产品公司的违法占地行为作出行政处罚,责令退还违法占用的33.28亩土地,没收在违法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,并处罚款30.9万元。随后,该公司缴纳了罚款,没收资产移交给了县财政部门,土地全部退回原集体经济组织。县供销合作社给予县土产公司总经理行政记过处分。

该案存在两种土地违法行为:一是企业违法占地;二是集体经济组织违法出租集体土地用于非农业建设。

根据《土地管理法》第四十三条的规定,任何单位和个人进行建设,必须依法申请使用国有土地。只有3类项目建设经依法批准可以使用集体所有的土地:一是兴办乡镇企业,二是村民建设住宅,三是乡(镇)村公共设施和公益事业建设。除此之外,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。土畜产品公司为县供销合作社的下属企业,建设的项目为办公、烟花爆竹仓库等项目,无论从其主体身份还是项目性质看,都必须使用国有土地。该公司未经批准,通过“以租代征”的形式擅自占用集体建设用地进行项目建设,构成了违法占地的事实。县国土资源局对企业违法占地的定性准确。

根据《土地管理法》第六十三条的规定,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。朱瓦房居委会及部分居民未经批准,擅自出租集体建设用地的行为,构成了违法出租集体土地的事实,应同时立案查处。但是,县国土资源局忽略了对违法出租集体土地行为的查处,对案件的定性不够全面,查处工作有失公正。

形成该案的主要原因是对集体建设用地的使用不够规范,如果使用方式得当,能够最大限度地避免此类案件的发生,对于盘活存量集体建设用地也具有积极作用。根据《土地管理法》第六十条的规定,农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的,应当持有关批准文件,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准。就该案而言,如果双方经依法批准,采取集体建设用地入股或联营的方式进行项目建设,土地违法行为就可以避免。可见,加强对依法使用集体建设用地的引导,完善集体建设用地流转的制度建设,已是当务之急。

5 招商引资莫让土地“招伤”

某市经济开发区街道办事处违法批地案

某市经济开发区一街道办事处与某县房地产综合开发有限公司签订《合作开发协议》,约定占用该街道北街村集体土地建设“西海别墅”。随后,房地产综合开发有限公司违法占用草地、林地、耕地、坑塘合计225.4亩,已建成3层住宅20栋,实际建设占地30.1亩。

其后,经济开发区管委会作出街道办事处与房地产综合开发有限公司签订的《合作开发协议》的决定,责令将有关土地退还原集体经济组织。但该公司未交还土地。该市国土资源局经济开发区分局也对此作出行政处罚,没收在违法占用的土地上新建的建筑物及其他设施,并处罚款300.54万元。

最终,房地产综合开发有限公司缴纳了全部罚款,20栋住宅及附属设施已全部拆除。经济开发区监察局给予街道办事处主任石某行政记过处分。

本案是一起典型的乡级政府在招商引资中的违法批地、违规批准建住宅案件。

街道办事处存在两种违法违规行为。一是违法批准占用土地。按照土地管理法律法规的规定,街道办事处既没有农用地转用和土地征收审批权,也没有供地审批权。该办事处未经批准,擅自通过与企业签订《合作开发协议》的方式,批准企业占用225.4亩集体农用地建设别墅,属违法批准占用土地行为。二是违规批准建设别墅。国家发展和改革委员会颁布的《产业结构调整指导目录》将别墅类房地产开发项目列入限制类项目。国土资源部和国家发展和改革委员会《关于发布实施〈限制用地项目目录〉和〈禁止用地项目目录〉的通知》将别墅类房地产开发项目列入禁止用地项目目录。街道办事处在与企业签订的《合作开发协议》中,明确约定建设项目为“西海别墅”,并已建成别墅20栋,属违规批准建设别墅行为。

房地产综合开发有限公司存在违法占地行为。根据《土地管理法》第七十八条的规定,非法批准、使用的土地应当收回,有关当事人拒不归还的,以非法占用土地论处。经济开发区管委会作出撤销有关《合作开发协议》,责令将有关土地退还原集体经济组织的决定后,该公司未交还土地,依法应以违法占地论处。市国土资源局经济开发区分局对其按违法占地作出行政处罚,有充分的法律依据。

本案在对事件的处理上有两个方面存在一定的问题:一是对办事处违法批地行为的处理,应由市国土资源局经济开发区分局立案,并依法作出行政处理,不能由政府的决定代替国土资源主管部门的行政处理;二是市国土资源局经济开发区分局对违法占地行为所作的行政处罚,应首先责令退还土地,不能只没收建筑物和罚款。

本案是一起由基层政府违法批地而导致的违法用地案件,不但违法利益未获得,反而因违法行为付出沉重代价。本案提醒我们,要进一步加强对基层政府的宣传教育,增强他们依法管地用地的意识,从源头上减少此类违法用地行为的发生。

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