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复议还是诉讼,救济途径如何选择?

2016-10-17 09:44:00    来源: 中国国土资源报    作者:林鸿潮

解答人:林鸿潮,中国政法大学法治政府研究院副教授,硕士生导师,法学博士

公民、法人或其他组织如何选择行政诉讼和行政复议两种救济渠道?

复议诉讼自由选择

这是当事人选择救济程序的一般模式,适用于绝大部分行政争议。也就是说,如果一个案件同时属于行政诉讼与行政复议受案范围,当事人既可以直接选择向法院起诉,也可以选择先向复议机关申请复议,对复议决定仍不服再提起行政诉讼。对此需要注意以下几点:

一是已经诉讼的,不得复议。当事人已经对某一行政争议提起诉讼的,一旦法院受理,无论法院是否已经作出判决,当事人都不得再就同一争议申请行政复议。因为根据司法最终的原理,只可能出现复议在先诉讼在后的情况,决不可能颠倒过来。当然,如果原告在起诉之后又撤诉了,可以当作他从来没有起诉过,如果此时尚在行政复议的申请期限之内,则当事人仍可申请复议,不受此限。

二是已经复议的,暂缓诉讼。当事人如果就同一争议同时提起行政诉讼又申请行政复议的,应由先受理的机关管辖;如果两机关同时受理的,则由当事人任选其一。如当事人已经申请行政复议的,则在复议期间不得再就同一争议向法院起诉;只有在复议决定作出之后,或复议期限届满之后,或当事人撤回复议申请之后,才能就该争议向法院起诉。

三是复议后再起诉的,时间受限。如果当事人经过复议之后仍然不服,继续向法院起诉的,受到期限上的限制。这种期限原则上是15天,如果其他法律另有规定的,从其例外。这一期限的起算有两种方式:复议机关作出复议决定的,从当事人收到复议决定书之日起算;复议机关逾期不作出复议决定的,从复议审理期满之日起算。

四是一事一议,不得重复。原则上,复议机关只对同一行政争议处理一次,当事人如对复议机关的处理决定不服,可以依法提起行政诉讼,不能再就此事向原来的复议机关、或其他复议机关申请重新复议。“一事一议”存在例外,就是对于省部级行政单位的行为,在申请原机关一次复议失败之后,仍可选择向国务院申请做二次复议(法律上称为裁决)。

复议前置但不终局

这是除上述自由选择关系之外最常见的模式,又可以简称复议前置。在这种关系中,当事人对特定的行政争议不服的,必须先行申请复议;对复议决定仍然不服,或复议机关拒不作出处理的,再行提起行政诉讼;当事人就此类争议直接提起行政诉讼的,法院不予受理。

需要特别注意的是,《行政诉讼法》修改前,复议前置案件,常见的是确认自然资源所有权或使用权的行政行为。《行政复议法》第三十条第一款规定的复议前置案件已经因为《行政诉讼法》的修改而被废除了。本来,根据《行政复议法》第三十条第一款的规定,当事人认为行政机关的行政行为侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或使用权的,应当先申请行政复议,对复议决定不服再提起行政诉讼。对于这一规定,最高法院又专门于2003年作出了司法解释,指出上述条款所规定的行政行为,必须是确认自然资源所有权或使用权的行政行为;而对于涉及自然资源权利的行政处罚、行政强制措施等其他行为提起行政诉讼的,无须复议前置。综合以上规定,可以归纳出对于这类案件,同时满足两个条件时就需要复议前置:侵犯既得的自然资源权利;被复议的行为确认了该自然资源权利。但是,新《行政诉讼法》第十二条第一款第(4)项规定,对行政机关作出的关于确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服的,可以直接提起行政诉讼。因此,此类案件已经无需复议前置了。

复诉自由但复议终局

这种模式的含义是:当事人如对特定行政争议不服,既可以提起行政诉讼,也可以申请行政复议,而一旦申请了行政复议,复议机关的决定就具有终局的效力,对该决定当事人不得再行提起诉讼。这包括两种情况:

一是特定情况下确认自然资源权利的行为。综合《行政诉讼法》和《行政复议法》的规定,不服行政机关确认自然资源权利的行为,当事人既可以申请行政复议,也可以提起行政诉讼。在一般情况下,当事人如果先申请了行政复议,不服复议决定也仍可以继续提起诉讼。但在符合《行政复议法》第三十条第二款规定的特殊情况下,如果申请了行政复议,复议决定就将是终局的。该条第二款的规定是:省级政府根据国务院或者省级政府对行政区划的勘定、调整或征用土地的决定,确认自然资源所有权或使用权的行政复议决定为最终裁决。这种情况下的复议终局要同时满足两个条件:复议决定是省级政府作出的;复议决定作出的依据是国务院或省级政府勘定、调整行政区划或征用土地的决定。例如:某市A、B相邻两村就某一土地所有权发生争执,该地历史上归B村所有,最后两村申请市政府解决。市政府作出了确定争议土地归A村的决定,B村对此可以诉讼也可以复议。假如B村选择向省政府申请复议,省政府根据几年前其作出的有关行政区划勘定的决定,改变了市政府的裁决,将争议的土地裁决给B村。此案便符合《行政复议法》第三十条第二款规定的情形,此时,省政府的裁决已经具有终局效力,足以排除司法救济。即使A村不服复议决定,也不能再提起行政诉讼了。

二是省部级单位对自身行为的复议决定。根据《行政复议法》规定,当事人不服省部级行政机关行政行为时,其救济途径有两种:一是直接起诉,二是向原机关申请行政复议。如果当事人选择行政复议的,对其复议决定不服仍有两种选择:起诉或申请国务院作出裁决,在这里,国务院的裁决实际上就是一种二次复议决定。当事人如果选择国务院裁决,则该裁决具有终局效力,不得再对其提起行政诉讼。因此,对省部级单位就自身行为作出的复议决定而言,其法律救济方式就属于复议(二次复议)与诉讼自由选择,但复议属于终局。

复议前置且终局

这种模式是最为特殊的一种。在这种模式中,当事人对特定行政争议不服时,只有行政复议一种选择,不得提起行政诉讼。此类争议现在只有一种,就是对外国人、境外人采取的出入境强制措施。根据2013年实施的《出境入境管理法》的规定,外国人、境外人对公安出入境管理机构实施的继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不服的,可以申请行政复议,该行政复议决定为最终决定。

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