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这家商铺改酒店,是否改变了土地用途?

2016-11-10 09:28:00    来源: 中国国土资源报    作者:黄登光

漫画

 

案 情

2012年10月,A县国土资源局接到上级主管部门转来信访举报件,举报B房地产公司存在改变用途使用国有土地行为。上级主管部门要求A县国土资源局在规定时间内将调查处理情况上报,并答复信访群众。

经查,B公司于2010年8月,以挂牌出让方式取得一块国有土地使用权,出让合同和土地证均标明,该地块的土地用途是“批发零售用地、城镇住宅用地”。

由于出让地块在城市规划区内,根据拟定出让方案前,A县城乡规划管理部门制定的规划设计条件,规划用地性质为“居住用地和局部商业”。A县国土资源局以规划设计条件为依据,委托有资质的房地产评估公司,对拟出让地块进行地价评估,设定土地用途为“商业和住宅”。

建设项目竣工后,B公司将其中的二、三楼商铺,合计2000多平方米建筑面积出租给他人经营酒店。举报认为,B公司不按出让合同约定,擅自把“批发零售用地”改成“住宿餐饮用地”,违反了《土地管理法》第五十六条的有关规定。

由于举报信同时投到了A县城乡规划和住房建设部门,该部门在国土资源局之前向举报群众作出信访答复。答复认为,项目地块土地使用权出让时的规划设计条件中,规划用地性质为“居住用地、局部商业”, 又根据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011),商业用地包含了零售、批发、餐饮、旅馆等商业设施用地。因此,从规划的角度,利用该项目的商铺进行餐饮业经营活动与规划无冲突。

评 析

对于B公司出租商铺经营酒店行为,A县国土资源局出现了三种处理意见。

第一种意见主张按“不按照批准的用途使用国有土地”实施处罚。理由是出让合同和土地证,都注明出让地块土地用途是“批发零售用地、城镇住宅用地”。B公司出租商铺经营酒店属于未经批准擅自改变土地用途行为。

第二种意见是不能处罚。理由是城乡规划和住房建设部门的答复明确,商业用地包含了零售、批发、餐饮、旅馆等商业设施用地,利用该项目的商铺进行餐饮业经营活动与规划无冲突。

第三种意见不主张处罚,但要根据规划设计条件,与土地受让人签订出让合同变更协议,调整土地用途。理由是规划设计条件是城市规划的重要组成部分,依据《土地管理法》第二十二条的规定,在城市规划区内、村庄和集镇规划区内,城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。出让土地用途应当与用地性质保持一致。

经过多次讨论,A县国土资源局最终采纳了第三种意见,其主要原因如下:

一是对公司把部分商业用房用来经营餐饮业的行为,如按《土地管理法》第八十条规定进行处罚,责令其交还土地,处以罚款,由于经营餐饮业房屋所占土地面积,是出让宗地的分摊面积,责令交还上述土地后,会给之后的房屋和土地处置带来难题。

二是出让地块规划设计条件是城市规划的重要组成部分,《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)中的“商业用地”包含“零售商业用地、批发市场用地、餐饮业用地、旅馆用地”,与《土地利用现状分类标准》(GB-T21010-2007)相对应的土地用途应当是“批发零售用地和住宿餐饮用地”。土地出让时没把土地使用性质中的“住宿餐饮用地”吸纳到土地用途中,与《土地管理法》第二十二条不符。由此让土地受让人承担法律责任,显失公平。

三是地价评估以规划设计条件为依据,所评估地价考虑了包括“住宿餐饮用地”在内的商业用地性质对地价的影响。确定挂牌出让起始价和土地出让底价通常以土地评估价为参考,那么土地出让成交价也就包括了“住宿餐饮用地”的价格成份。因此,国土资源局可以在不改变土地出让价格的情况下,通过与土地受让人签订出让合同变更协议,修正出让土地用途,使土地用途符合规划设计条件要求,避免国土管理部门和城市规划管理部门,在同一出让地块上土地用途管理的矛盾。

(作者单位:广西梧州市国土资源局)

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