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协助通知须有权机关发出

2016-11-16 09:33:16    来源: 中国国土资源报    作者:许颖 崔胜东

案 情

2014年8月18日,某区规划和土地管理局(以下简称区规土局)向某市房地产登记处(以下简称市房地登记处)发出《关于查封某小区部分房屋的通知》,称某公司开发的小区住宅建设项目土地核验未通过,又拒绝补缴土地出让金,为避免国家利益受损,请求查封该小区21号、22号、23号房屋,查封期限为2014年8月18日~2016年8月17日,查封期间不得办理抵押、转让等手续。同日,市房地登记处在收到区规土局提交的前述通知、房地产登记申请书、工作人员执法证后,对前述房屋进行了房地产权利限制登记。某公司不服,提起行政诉讼,请求撤销市房地登记处对涉案房屋作出的查封登记。案件审理期间,区规土局就该公司未缴纳土地出让金一事向法院提起诉讼,并提出财产保全申请,法院予以准许。

分 歧

在审理过程中,对于市房地登记处根据区规土局的协助执行通知,对某公司房屋作出的房地产权利限制登记行为,是否属于行政诉讼受案范围,存在两种观点。第一种观点认为,市房地登记处根据区规土局协助执行通知,作出的涉案登记行为属协助执行行为,不是市房地登记处独立意志下的自主行为,根据最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)第二条的规定,该协助执行行为不属行政诉讼受案范围。第二种观点认为,《规定》第二条规定的是房屋登记机构根据有权机关的协助执行通知书办理的房屋登记行为不可诉,但房屋登记机构接受无权机关的协助通知办理的查封登记行为具有可诉性。

评 析

笔者同意第二种意见,理由如下:

第一,要准确、全面理解协助执行行为不可诉的规定。

根据《规定》第二条的规定,房屋登记机构根据人民法院、仲裁委员会的法律文书、有权机关的协助执行通知书、人民政府的征收决定,办理的房屋登记行为,公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理,但公民、法人或者其他组织认为登记与有关文书内容不一致的除外。

该条对房屋登记机构协助执行行为分为两类:司法协助行为、行政协助行为。根据人民法院、仲裁委员会的法律文书办理的房屋登记行为,属于广义上的司法协助行为;根据有权机关的协助执行通知书及人民政府的征收决定,办理的房屋登记行为,属于行政协助行为。对上述两类行为,公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的,法院不予受理。这种登记行为本质上是基于法定有权机关的要求进行的协助执行行为,其法律后果应由请求机关承担,而不应由房屋登记机构承担,故《规定》将协助执行行为排除在司法审查范围之外。但协助执行行为不可诉也有例外,即“公民、法人或者其他组织认为登记与有关文书内容不一致的除外”。若房屋登记机构作出的协助执行行为与有关文书内容不一致,实质上意味着协助执行行为超出了文书内容,超出之外的部分已经影响到当事人的权利义务,此时该协助执行行为就应可诉。

第二,接受无权机关协助通知作出的登记行为,属于协助执行不可诉的例外。

如前所述,根据《规定》第二条的规定,对于房屋登记机构的协助执行行为,只有公民、法人或者其他组织认为登记与有关文书内容不一致的,才具有可诉性,但是否只有此种情形才属协助登记行为可诉之情形呢?从第二条规定可见,对于行政协助的要求是“有权”,这里的“有权”应指有法定的授权,即法律规范授予行政机关特定权力的情况下,该机关才有权向房屋登记机构提出相应协助请求,房屋登记机构才可接受并协助执行。但若无任何法律规范授予查封权力的行政机关,向房屋登记机构提出协助请求,该机关属无权机关,房屋登记机构不应接受协助请求。房屋登记机构接受无权机关的协助请求,作出查封登记行为,属于于法无据。该协助执行行为属于违法行为,当然可诉。

本案中,土地管理部门因土地出让金补缴问题,直接查封了当事人房屋,没有法律规范授予其这种权力。区规土局向市房地登记处提交的《关于查封某小区部分房屋的通知》中,未载明任何法律依据,故市房地登记处作出的协助查封登记行为具有可诉性。因区规土局已就土地出让金补缴问题另案起诉,并已完成财产保全,故撤销被诉行为不损害国家利益、公共利益,法院最终判决撤销了市房地登记处对涉案房屋作出的房地产权利限制登记行为。

(作者单位:上海市金山区人民法院)

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