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行政诉讼中被告有哪些举证责任和权利?

2016-12-06 09:51:14    来源: 中国国土资源报    作者:林鸿潮

解答人:林鸿潮,中国政法大学法治政府研究院副教授,硕士生导师,法学博士。

根据《行政诉讼法》第三十四条的规定,被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。简言之,被告对其作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行为的证据和所依据的规范性文件。之所以采取这种证据规则,有如下原因:

第一,这是由原被告双方在行政过程中的不平等地位决定的。因为在行政过程中,行政方(在诉讼中转化为被告)处于强势地位,而相对方(在诉讼中转化为原告或原告型第三人)处于弱势,那么到了诉讼程序,就必须把双方的这种地位颠倒过来,以达到权利义务在整体上的平衡。即在诉讼程序中,对原告应当增加其权利、减少其限制,以将其置于优势地位;对被告则应减少其权利、增加其限制,将其置于劣势地位。这种权利义务不均衡的配置,主要就从证据规则中体现出来。

第二,督促行政机关依法行政。被告对行政行为是否合法承担举证责任,是被告行政机关在行政程序中必须遵循“先取证、后裁决”规则的自然延伸。这一规则要求行政机关行使职权必须“以事实为根据”。正因为有此要求,一旦行政机关作出的行政行为被诉,由作出该行为的被告负担证明就是理所当然。被告对所作行政行为承担举证责任,意味着被告将承担主要的诉讼风险。这种风险可以促使被告在行政过程中注意形成和保存证据。

在诉讼过程中,被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据(参见《行政诉讼法》第三十五条)。这是因为,“先取证、后裁决”是依法行政的基本要求。行政机关只能以当初作出行政行为时的证据作为证明,行政行为一旦生效,行政机关就不应再自行收集证据。也就是说,新的证据并不能证明过去行为的合法性。因此,在诉讼过程中,行政机关不能为证明过去行政行为的合法性而收集新的证据。这样的规定有利于督促行政机关依法行政、防止恣意。与旧法相比,新法有两处修改,一是规定被告的诉讼代理人也不能收集新证据。这是考虑到受托人权限不能大于委托人权限。二是限制收集证据的对象增加了第三人。这是因为第三人与案件有利害关系,被告在作出行政行为时,应当已经充分考虑了第三人的合法权益。即使被告在诉讼过程中自行收集了新的证据,法院也不能采纳该证据作为认定被诉行政行为合法的依据。

需注意的是,根据新法第三十六条第二款的规定,如果原告或第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的,经法院准许,被告可以补充证据。为何有此例外呢?因为此时原告或第三人补充的这些证据是被告在行政程序中并不知道的,或虽然知道了也未曾予以考虑的。现在原告或第三人提出了这些事情,法院也准许了,就必须也给被告一个补充证据的机会,才能平衡。如果被告没有这种补充举证的权利,就给原告在诉讼中搞“突然袭击”创造了条件,原告很可能在行政程序中已经掌握了对自己有利的事实,就是不提出来,等着行政诉讼的时候再抛出来,搞得被告手足无措。这样对被告很不公平,必须给被告一个补充举证的机会。例如,某出租车司机因为超速行驶被交警处以罚款,不服提起了行政诉讼。在诉讼中说自己超速是因为车上有一个临产的孕妇,他为了将孕妇尽快送到医院才超速行驶的。由于原告提出的这一新事实是交警在作出处罚决定时未曾考虑的,此时应当允许被告也补充相应证据来对抗,如交警可以通过证明当时车上的孕妇实际并未处于临产状态,从而证明其处罚决定合法。

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