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征收集体土地所有权变更时间节点怎么确定

2016-12-20 09:25:29    来源: 中国国土资源报    作者:王振宇

案例1

A企业未经批准占用3.7亩耕地修建厂房,被国土资源部门巡查发现。经查,A企业所占土地已经省政府批准征收,当地县政府和国土资源部门已发布“两公告”,但尚未实施补偿安置。执法人员对被占土地属于集体还是国有产生分歧。

案例2

某集体经济组织的土地已被省政府批准征收为国有。当地政府和国土资源部门已补偿安置完毕,并向该集体经济组织发出交地通知,该社社员B的房屋已搬迁,其原宅基地所在土地上兴建了医院。B以利害关系人的身份申请查阅该医院的不动产权证书及相关登记资料。登记机构对B是否系适格的利害关系人产生分歧。

评析

集体土地可经国家有权机关批准,由市、县人民政府实施征收为国有。那么,在征收过程中,土地所有权何时从集体变更为国有呢?从上述两个案例可以看出,变更的时间节点对案件的事实认定、法律适用、权利人权益保障至关重要。

实践中,关于所有权变更时间节点存在几种观点。一是批复作出时。该观点认为,根据《物权法》第二十八条规定,因人民政府的征收决定导致物权变更的,自人民政府的征收决定生效时发生效力。而行政行为一经作出,即具有公定力、执行力,因此有权机关作出批复时,所有权变更。吉林市中级人民法院在刘某某诉吉林市丰满区人民政府房屋征收补偿行政纠纷一案二审判决中持该观点。二是征地程序完成时。有学者认为,为了保护被征地人的利益,当完全实施了征地批文批准的事项和要求,征地程序完成时,才能发生《物权法》第二十八条规定的物权变更的效力。三是注销登记时。该观点认为,根据《土地管理法》第四十六条第二款和《土地管理法实施条例》第二十五条第二款的规定,被征收土地的所有权人和使用权人持权利证书到国土资源部门办理征地补偿登记。根据《物权法》第九条规定的不动产物权登记公示公信原则,因国家所有的自然资源所有权可不登记,所以补偿登记后注销原不动产权利人物权时,所有权发生变更。

笔者同意第一种观点,这是《物权法》第二十八条明确规定的。虽然有人根据《国土资源部关于印发〈关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见〉的通知》(国土资发〔2004〕237号)第十四节的规定提出,农用地转用或土地征收经依法批准后,市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的,有关批准文件自动失效。在这种情况下,第一种观点无法解释批文失效后,所有权如何确定的问题。但笔者认为,该“自动失效”并非自始无效,而是市、县人民政府不能据此开展地上附着物的补偿拆迁工作。第二种观点则无法确定征地程序完成时间。征地程序由“两公告一登记”等程序组成,但征地程序是在补偿安置到位时结束,还是在作出搬迁决定时结束,没有明确规定,且是否补偿安置到位也可能产生争议。因此,以程序完成时间为所有权变更节点,不具操作性。第三种观点不能解决登记事项与实际权利人不一致的情形。根据《物权法》第二十八条的规定,存在所有权已经发生了转移,但登记簿尚未变更的情形。《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条也规定,权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误,可以申请更正登记。可见,不动产登记簿的记载与真实权利状态是可以分离的。因此,以注销登记时作为所有权变更的时间节点,不符合集体土地征收的实际。

征收集体土地属于损益性行政行为,必须严格规范行政机关的权力、充分保障相对人的权利。笔者认为,按照《物权法》第二十八条的规定界定集体土地征收中所有权的变更时间,一方面符合行政行为的公定力原则;也并未损害相对人的合法权益,当事人认为征地行为损害了其合法权益,可以通过补偿安置等诉讼寻求救济。在征地过程中,真正影响群众权利的行政行为有两个:一是国家的征收行为;另一个是与之相联系由国土资源管理部门作出的责令交地行为。按照《土地管理法实施条例》第四十五条的规定,违反土地管理法律法规规定,阻挠国家建设征用土地的,由县级以上人民政府国土资源管理部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。因此,当事人对征地或责令交出土地的行政行为不服,可以依法提起行政诉讼。

但需要注意的是,因为土地所有权在征地批复生效时即发生转移,被征地人的集体土地所有权和使用权灭失。因此,其在领取拆迁补偿后,即丧失了与被征土地的利害关系,不可再就此提起行政诉讼。最高人民法院在胡兆明与抚顺市人民政府申诉行政裁定书中提出,行政机关作出同意出让国有土地使用权给第三人的批复,直接影响出让土地范围内原土地使用权人的合法权益。但胡某已经接受了拆迁安置补偿,同时丧失了对原宅基地的使用权,与涉案土地不再具有法律上的利害关系,不具有原告资格。

综上所述,在上述案例1中,A企业非法占用的土地属于国有建设用地,应当按照非法占地予以处罚,责令其将非法占用的土地交还国有土地管理机构,而不是交回给集体经济组织。在案例2中,因B已不再是涉案地块的利害关系人,不动产登记机构对其查阅请求有权不予支持。

(作者单位:四川省泸州市国土资源局)

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