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一份妻代夫领的行政处罚

2016-12-29 09:12:00    来源: 中国国土资源报    作者:叶隆生

近日,随着指挥长的一声令下,挖掘机铲除了一处违法占用土地上建造的住宅,吴某违法占地案到此划上了句号。这是Y县国土资源局查办的首例缺失行政违法行为人、没有被处罚人陈述的行政处罚案件,案件查处中,曾遇到了诸多事实认定和法理适用上的难题。

国土局接到一块“烫手山芋”

Y县住建局在一起非法占地行政处罚诉讼案中败诉后,县分管领导召集相关部门协调会,指定由县国土局承办该案的查处,并指定由专人主办此案。

通过查阅住建部门的案卷,国土执法人员发现,本案的特殊性在于,占地建房的行为发生时间较早,实施建房的违法行为人也已死亡,而作为其家属的违法建筑物使用人又持强烈的对抗情绪,拒绝接受调查。

因当事人吴某当场表示拒不接受调查,在街道社区人员见证下,国土局向吴某送达了接受调查通知书,开始了本案的调查。

经查明,1993年~1998年间,Y县街尾村村民杨某,未经批准在街尾村机耕路边的农村集体土地上建造房屋,占地面积118平方米,地类为农田,根据土地利用总体规划,此地块不属于允许建设区。杨某建造房屋后入住,吴某也随之搬入居住至今。

另查明,杨某原拥有一处宅基地,1985年7月批建,1992年登记发证后出卖他人。1993年,杨某向他人购置一处房屋,入住后不久因与前妻王某感情不和,动意分居,遂在机耕路开通后修建了涉案房屋与吴某居住。后杨某离婚,并将购买房屋赠与儿子。

2007年,吴某与杨某结婚,将户口迁移至街尾村。

调查取证遇到一串难题

当事人不接受调查,如何开展调查?根据法理,没有违法责任主体陈述,有证据证明存在违法事实,可以对违法责任主体进行行政处罚。尽管吴某拒不接受调查,但国土局在没有被处罚人陈述、询问笔录的情况下,查阅相关档案资料,收集与案件有关的证据,包括有利于吴某的证据30多份。然后,以相关人员的调查笔录为基础,对各项证据材料关联比对,通过证据链揭示因果关系,证明违法事实存在。

如何认定违法发生时间?为了让当事人信服,必须要有确凿证据,或者通过证据链进行法律推理证明违法行为发生的时间段。本案违法行为发生时间较早,但几个事实可以为本案违法行为发生时间进行佐证:一是违法行为人与村集体让地契约,相关证人证明契约是在建房过程中签订的;二是机耕路开通时间,机耕路开通后建房所用材料才能搬运至建房地点;三是建房原因,是违法行为人与妻子感情破裂分居产生建房念头;四是违法行为人之前的购房事实,违法行为人在出卖原有住房后又向他人购房,在新住处与妻子感情破裂,其违法时间应当在购房之后。以上证据证明违法建房发生在一个时间段,这个时间段就是违法行为发生时间。

本案是否属于“一事不再罚”?当事人认为,住建部门作出行政处罚决定已被法院撤销,国土部门也无权处理本案。本案涉及一行为同时违反两个行政法律规范的问题。一个违法行为同时违反两个以上法律规范,构成两个以上行政违法行为,受两个以上行政机关管辖。本案住建部门和国土部门均可查处。住建部门行政处罚决定书被人民法院撤销,行政处罚决定自始不发生效力。国土资源部门可以对本案进行查处,以修复被破坏了的行政管理秩序。该局对本案查处不违反“对当事人的同一违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”的法律规定。

本案如何适用法律?适用法律包括适用实体法律和适用程序法律两个方面。违法行为发生时间是确定适用实体法律的基础,根据违法行为发生时间,本案实体方面适用1986年制定的《土地管理法》。而程序方面的法律适用依据为现行法律,《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》对新旧法律规范的适用规则作了一般性规定:人民法院审查具体行政行为的合法性时,实体问题适用旧法规定,程序问题适用新法规定。因此在程序方面适用1998年修订的《土地管理法》。

如何认定违法主体?这是本案最大的难题。原因是本案违法行为人已经死亡,也没有证据证明违法行为人的配偶及其他成年家属有共同违法行为。按照一般常理,违法行为人死亡,案件就可以撤销,案件涉及的其他问题作后续处理。但违法占用土地行为的状态还在继续,就此撤案是不恰当的。如何处理呢?现在一些地方采取的是先向使用人或占有人告知建筑物的违法性,再进行腾空拆除。这种做法不涉及使用人或占有人的责任,拆除不是使用人或占有人的义务。没有义务承受人,行政处罚就缺乏相对性。

违法责任人到底是谁?

《行政处罚法》第二十九条第二款规定,前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。可见,违法行为人除了须对违法行为本身承担责任,在违法状态没有消除时,对状态也须承担责任。于是,在该局的法律文书中,第一次出现了行为责任与状态责任的概念。

责任类型源于德国行政法,它认为“引起危害之方式,不外是经由人之行为,或是因物之性质或状态所致,前者一般称为‘行为责任’,后者称为‘状态责任’”。状态责任以物为中心,通常是以限期拆除等将违法状态消灭的方式进行处罚,以恢复社会管理秩序、消除不安全因素以及修复被破坏了的制度。实践中,我国对违法建设的处罚,已有多个判例适用了“以物为中心”的状态责任与行为责任相分离的新模式。

本案中,杨某未经批准占用农村集体土地建房,在违法行为处于继续状态时,行为责任和状态责任同一在行为人上,在行为人与状态持有人分离且行为人不存在时,状态责任在违法状态持有人上,并形成行政处罚法上的义务。作为房屋的实际占有人和使用人吴某,与杨某以夫妻名义共同居住此房屋,在杨某死亡后又继续居住此房屋,其具有消除违法状态的义务。对违法状态持有人也即违法房屋实际占有人和使用人吴某进行行政处罚,具有行政法上的合理性和可行性。根据这一法理分析,认定吴某为被处罚人。在对吴某处罚时,只课以其消除违法状态责任的义务,不课以诸如罚款等其他种类的义务,这就是此类案件处理的合理性和正当性所在。

一份三千字的说理式处罚决定

本案涉及诸多法律问题,一是在没有当事人配合情况下依法开展调查取证的问题;二是在违法行为人死亡的情况下认定被处罚人;三是由见证人见证对当事人调查的所有场合,并以音像材料固定。查处的重点在程序,难点也在程序。这就要求,调查事实按法定程序进行,证据材料以法定方式固定,法律推理不脱离事实证据链接,不得违背法律规定,行政处罚须体现法律精神。

由于案件的特殊性,行政处罚决定前,国土执法人员向县、市权威法律专家请教,全面审查案卷材料。在取得法律专家支持后,局领导班子成员在审议记录上签字。在调查报告和领导审议的基础上,经过执法人员反复修改,逐字逐句审查之后,一份3000多字的行政处罚决定书出炉了。这是该局试行的第5份说理式行政处罚决定书。

2016年9月,该局对当事人吴某作出责令退还非法占用的土地,自行拆除在非法占用的土地上建造的房屋的行政处罚决定。

在送达行政处罚决定书时,当事人产生对抗情绪,又一次拒收行政处罚决定书,但事后当事人悔悟索要了行政处罚决定书。该局充分注意到这个细节,再一次向当事人循导教育,并动员当事人的亲戚朋友对其进行劝导,在行政处罚决定书指定的日期内做通了当事人工作。

吴某同意放弃行政复议和行政诉讼,履行行政处罚决定,由此出现了开头的那一幕。同时,相关部门也为其临时安置了公租房,免收3年租金,并对其申请建房用地进行实地勘查选址。

(作者单位:浙江省庆元县国土资源局)

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