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步入三岔口,定分止争往哪走?

2017-03-02 09:19:00    来源: 中国国土资源报    作者:章文英 孙沙沙

阅读提示

信访与诉讼相分离原则,已在顶层制度设计中予以确定。但实践中的情形较为复杂,尤其是当信访事项与复议、诉讼存在一定交集时,如何正确处理相互之间的关系仍存在较大争议。对此,需要正确理解与适用有关信访的现行规定,准确界定不属于行政诉讼受案范围的信访行政行为,既要避免信访与诉讼不当交织而引发法律关系混乱,又要避免假借信访之名不当排除依法应予受理的事项。

案 情

2012年12月,重庆市政务公开办公室根据范某的政府信息公开申请,依法公开了一份征地批复文件。范某于2015年3月18日向重庆市政府提起确认该征地批复违法的申请,重庆市政府于2015年4月15日作出告知书(以下简称4月告知书),内容为:“土地征收批准文件自下达后生效,你们所申请确认违法的批准文件目前未经法定程序确认违法”。2015午4月26日,范某向重庆市政府申请行政复议,请求撤销上述告知书并依法确认征地批复违法。重庆市政府于2015年5月19日再次作出告知书(以下简称5月告知书),内容为:“你的行政复议申请不属于行政复议受案范围”。范某提起行政诉讼,要求撤销5月告知书,并判令重庆市政府限期履行法定行政复议职责,依法作出行政复议决定。

审 判

一审和二审法院认为,范某向重庆市政府提出的请求,实质上是范某认为重庆市政府批复存在违法的情况,向重庆市政府进行反映,要求其予以纠正的问题。根据信访条例第二条的规定,信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。范某于3月18日向重庆市政府提起确认违法的申请属于信访性质,重庆市政府的4月告知书是对信访事宜的回复。范某对该信访回复不服,尽管以复议申请的形式向市政府申请复议,但其仍然属于信访事宜的处理。故重庆市政府再次作出5月告知书的行为,属于信访答复性质,此类行为不影响相对人的权利义务,不属于行政审判权限范围,应裁定驳回原告的起诉。

再审法院认为,2012年12月范某已经知晓涉案批复的内容,于2015年3月18日请求重庆市政府确认批复违法,已超过法定的行政复议期限,该请求属于行政申诉信访。重庆市政府收到该请求后,作出4月告知书并无不当。该告知书系对信访申诉的处理,对范某的权利义务不产生实际影响,依法不属于行政复议的受案范围,重庆市政府5月告知书的结论并无不当。但其仅作出5月告知书,而未作出不予受理行政复议决定,不符合行政复议法第三十一条第二款规定的形式,存在瑕疵,但该瑕疵不影响5月告知书结论的正确性。范某对5月告知书不服提起行政诉讼,法院应当予以受理。原审法院裁定驳回起诉,不符合法律规定。但鉴于范某诉请法院撤销5月告知书的请求没有事实根据,依法应当判决予以驳回。因通过审判监督程序亦难以支持其诉讼请求,为减少诉累,对范某的再审请求不予支持,裁定驳回范某的再审申请。

问题一:如何认定首次申请及告知书的性质?

实践中,个人向行政机关提出的申请,一般可以分为三类:一是要求履行法定职责,二是申请行政复议,三是建议、投诉、举报等申诉信访。一个申请诉求一般只能归为其中某一类型,不同的类型所适用的法定程序及对应的法律关系亦有所不同。但由于申请诉求的表述内容或表现方式不同,抑或被申请的行政机关同时兼具多种法定职能,在申请诉求的性质归类上可能出现相互交叉的现象,单一归类具有一定难度并引发争议,本案即是如此。

本案中,由于重庆市政府所拥有的特定职能,既是被申请事项的作出主体,又是申请事项的有权处理机关,也是被申请事项的复议机关,使申请诉求在归类上存在三种不同观点:一是归类为范某认为征地批复违法并侵害其合法权益,申请重庆市政府履行确认批复违法以保护其合法权益的法定职责。二是归类为范某向重庆市政府申请行政复议,请求复议机关确认该行政行为违法。三是归类为范某认为重庆市政府关于征收其土地房屋的征地批复违法,向重庆市政府申诉信访,反映情况并要求予以纠正,这也是本案一、二审法院所确定的归类。

申请的性质不同,行政机关处理行为的性质也相应不同。针对范某的申请,重庆市政府四月告知书未直接回应是否确认征地批复违法。根据前述申请性质的归类观点,告知书的性质可对应作以下认定:一是未直接针对申请人要求履行法定职责的申请作出回应,可视为被申请人认为没有相应法定职责而拒绝履行。二是复议机关认为被申请行为自下达后即已生效,不再作出确认违法的决定,可视为作出复议维持决定。三是对信访事项有权处理的行政机关认为信访请求没有事实根据,作出不予支持的处理意见。

行政机关对自身作出的行政行为,可以依法予以自纠,相对人亦可提出申请要求行政机关履行自纠的法定职责,因而范某的申请在表现形式上属于要求履行法定职责。但因该申请已超过法定复议和起诉期限,不宜认定其为法定的要求履行法定职责申请,而宜认定为法定救济途径外的信访申诉,否则将导致起诉期限制度被架空的风险。同时,对于已具有执行力的行政行为,是否予以纠正属于行政机关的自由裁量权,不宜认定为依法必须履行的法定职责,而宜由行政机关按照信访事项的相关程序予以处理。虽然一般而言,对于未按照信访法定形式要求履行法定职责的申请,不宜直接按照信访程序予以处理。但在特定情形下如本案情形,实质诉权可归类于信访范围的,无论其表现形式如何,均可按照信访程序予以处理。

笔者建议,行政机关难以判断相对人所提申请性质时,应进行释明并由相对人予以明确,否则可能承担更多的诉讼风险。但对申请作出最终的性质判断,需综合考虑申请的表现形式、具体内容、实质诉求等因素。一般以申请的形式和内容作为判断的首要因素,若难以作出判断或出现争议的,则辅以申请的实质目的作为判断因素。如相对人所提申请不符合法定要求,难以直观判断是否属于复议申请,不宜以未按照复议程序予以处理为由,否定行政机关所作处理的合法性。但对于可以明确判断出相对人的实质诉求为申请复议,因法律知识的不足等而未能符合复议申请要求的情形,则不宜直接以形式不符而否定其复议申请性质。

问题二:如何认定第二次申请及告知书的性质?

本案中,第一次申请及告知书宜定性为信访事项及信访处理意见。因此,第二次申请系对信访处理意见不服,以行政复议的形式向重庆市政府提出申请,请求撤销信访处理意见。

关于第二次申请的性质认定,本案一、二审裁定与驳回再审申请裁定的意见并不一致,这也代表了两种主要不同观点:一种是认定为信访事项的复查申请。信访系独立的程序,信访人选择信访救济其权益,则围绕信访事项的相关行为,均应按照信访程序进行。具体到本案,范某对信访回复不服,尽管采取复议申请的形式,但仍然属于信访事宜的处理。另一种是认定为行政复议的申请。相对人申请行政复议的,无论申请事项是否属于行政复议受案范围,均不能否定其行政复议性质,不能否定复议机关依照相关复议程序作出决定的法定职责。相比而言,第二种意见更为合理。若按照第一种意见处理,面对相对人申请不同的事项,复议机关所需遵循的法定程序须有所不同,会严重影响行政复议制度的正常运转。

笔者认为,对于不同的诉求表达方式,各自适用对应的法定程序,而不能相互交织而影响性质认定。具体到本案,范某的第二次申请属于行政复议申请,但申请的事项对其权利义务不产生实际影响,不属于行政复议的受案范围,重庆市政府有权对不符合行政复议法规定的申请决定不予受理。但其仅以告知书的方式作出决定,不符合行政复议法对不予受理的形式要求。而无论复议决定是否存在瑕疵,均属于行政诉讼受案范围。因此,本案中范某对不予受理复议决定不服提起行政诉讼的,法院应当依法予以受理。但因五月告知书虽存在形式上的瑕疵,但在实体结论上并无不当,法院可以判决驳回诉讼请求。

问题三:信访处理行为是否可诉?

关于信访处理行为的界定,以及与信访相关的行为是否属于行政诉讼受案范围等问题,最高人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》明确规定,不属于行政诉讼受案范围。但具体到某一案件是否适用该批复,需全面分析信访制度的定位、信访运转程序以及救济模式综合考虑。

信访制度的定位。信访制度本身并非直接的法定救济途径。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》、中央政法委《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》,均明确实行诉讼与信访分离制度,系上述结论的有力支持。

信访运转程序。可以依法提出信访事项的行政主体有两大类:信访专门机构、有权处理行政机关或上一级行政机关。其中,信访工作机构的职能主要在于信息传递,并督办有关机关进行办理,其对信访事项本身并无直接的处理职权。对于向有权处理的本级或者上一级机关提出信访事项的,有关行政机关应当予以登记,并调查核实后进行处理,其对信访事项的处理意见主要有三种:予以支持,并督促有关机关或者单位执行;不予支持并作出解释;不予支持。因此,对信访事项的处理意见,仅表明有权处理机关对信访事项是否予以支持的态度,并不作出具有法定效力的具体处理行为。对信访事项反映的合法权益产生实际影响的,系有关机关或者单位的具体执行行为。

信访权益救济模式。根据“有侵害,有救济”原则,信访人受损的合法权益必须有法定的救济途径。是否存在行政诉讼之外的救济途径,应作为判断是否属于行政诉讼受案范围的重要因素。而信访人的合法权益主要有二:一是依法信访的权利。信访条例对此确定了特定的救济途径,也确定了具体的责任追究方式,包括行政机关的内部处理如责令行政机关改正或对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分等,以及追究刑事责任;上述救济方式独立于行政诉讼救济方式,且所适用的对象基本囊括了各类侵犯信访合法权益的行为,如不依法受理、处理信访事项等。二是信访事项所反映的合法权益。由于信访程序仅仅对信访事项是否应予支持给出意见,并不直接对信访事项反映的合法权益作出处理,信访条例并未对受损的实体合法权益规定救济方法。

根据前述分析,信访工作机构以及对信访事项有权处理的行政机关依据信访条例作出的涉信访行政行为,对信访事项反映的权利义务关系不产生实际影响,不属于行政诉讼受案范围。但实践中,也不能以与信访存在某种联系为由完全不予受理。在具体适用批复规定的内容时,应注意以下三个方面:一是处理行为作出的依据为信访条例;二是作出的行为对信访人实体权利义务不产生实际影响;三是受损的合法权益不能依据信访条例得到有效救济。对于不具有上述条件的行为,则不能适用批复。以本案为例,范某起诉的对象虽与信访存在一定联系,但却是不予受理复议决定的行为,会对范某依法复议权益产生直接影响,因而不能适用批复裁定驳回起诉。

问题四:执行信访处理意见是否可诉?

信访处理意见作出之后的执行问题,是否属于行政诉讼受案范围,实践中也操作不一。笔者认为,应区分两种情况予以处理:一是相关行政主体依据信访处理意见作出具体执行行为的。由于执行行为系对信访事项作出实体处理的新行政行为,对相关主体的权利义务产生实际影响,应依法接受行政司法审查。执行行为应在客观事实的基础上,依据相关法律规定予以进行。信访处理意见可作为重要参考,但不能作为执行行为合法性的有效依据。如果信访处理意见本身不符合法律规定,则不能以不符合信访处理意见为由否定执行行为的合法性。二是有关机关或单位拒不执行信访处理意见的。由于没有作出直接影响实体权利义务的新行政行为,且信访条例第四十条规定了此类行为的责任追究方式,则不属于行政诉讼受案范围。但是,支持信访事项的信访处理意见在很大程度上可以证明信访人的主张成立,信访人可以按照法定途径要求相关执行机关或单位依法履行相关法定职责。未依法履行法定职责的,则可以依法提起行政诉讼。法院应依法予以受理,并审查执行机关或单位是否具有信访处理意见所要求的法定职责,对于不具有法定职责而未履行的情形,可以判决驳回诉讼请求。

值得注意的是,前述两个诉讼的目的均为要求履行信访处理意见中所确定的内容,因而在实践中易被混为一谈。事实上,二者在性质上截然不同,前者起诉的对象是不执行信访处理意见行为,即认为信访处理意见属于具有执行力的行政行为,可直接作为执行依据。对执行情况不服的,可以依据信访条例第四十条第(四)项的规定进行救济。而后者起诉的对象是不履行法定职责,尽管其要求履行职责的内容与信访处理意见重合,但信访处理意见仅作为重要参考而非事实根据。对履行情况不服的,可以依据行政诉讼法有关行政不作为的规定进行救济。

(作者单位:最高人民法院,北京市延庆区人民法院)

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