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这起纠纷该走民事诉讼还是行政诉讼?

2017-03-09 09:30:00    来源: 中国国土资源报    作者:李建国 王炜强

裁判要旨:行政机关与公民、法人或者其他组织之间,为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的道路建设及土地前期开发合作协议,应属修改后行政诉讼法规定的行政协议,行政相对人起诉要求行政机关按照约定履行行政协议的,应属行政诉讼受案范围。

2004年,甲市政府对某道路南段建设用地指标问题作出会议纪要:由乙区政府负责道路南段建设,同时赋予以地养路政策,相应安排两侧开发用地用于道路建设。2005年,乙区政府与福景房地产公司协商签订道路南段片区开发合作协议,约定:区政府同意对市政府授权实施的道路南段片区规划范围内的土地前期开发工作委托福景公司负责投资实施,福景公司应在完成前期开发工作后,将符合开发条件的经营性土地交由市土地收购储备中心挂牌、招标或拍卖。土地前期开发工作包括道路建设工程、道路边上地块的征地、拆迁补偿、安置及土地平整工作等。开发用地出让或成交后,区政府应首先将土地前期投入综合成本返还福景公司。对于土地出让所取得的纯收益,双方按照5∶5的比例进行分配。

为加快建设,福景公司与乙区政府于2006年1月签订补充协议,将区政府权利义务变更为:在前期开发过程中,区政府负责审核开发过程中的各项投资,加强成本核算。对完成前期开发工作的地块,由福景公司提交投入综合成本的财务报告后,及时对财务报告进行初步审核,然后双方将初步审核后的项目决算报告报送市审计局审计。按双方确认的实际投入作为前期投入综合成本。在项目开发过程中,根据具体情况,由双方共同制定合作项目的财务制度及办事规程,双方共同遵守。

市国土资源局将福景公司已完成前期开发工作的地块挂牌出让,福景公司竞得该宗地。

2014年,根据评估公司作出的公路工程结算审核意见书,区审计局作出审计报告。福景公司认为审计报告并非双方协议约定的经双方初步审核后的项目结算报告,区政府无权就双方履行合同情况出具审计报告,其没有按约履行确定前期综合成本义务,已构成违约,遂于2015年向法院提起行政诉讼,请求依法判决市政府、区政府立即按约对土地开发前期投入的综合成本进行审核结算。

诉讼中,经审理法院协调,双方最终达成协议,同意共同组织人员对已完成的前期投入综合成本进行进一步审核。福景公司撤回了起诉。

本案为行政协议案件,该协议不是新行政诉讼法明确列举的政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议,但又具备行政协议的典型特征,案件审理中涉及的问题具有较高的研究和探讨价值。

问题一:本案是否属行政诉讼受案范围

根据行政诉讼法第12条规定,人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的,认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。最高人民法院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第11条规定,行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第12条规定的行政协议。第12条同时规定,公民、法人或者其他组织就其他行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。但是,实践中行政协议纠纷在立案、审理、裁判等环节运行仍然不够顺畅。民事法官与行政法官对何为行政协议其实也还有很多不同的看法。

笔者认为,从最高人民法院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第11条的规定,可以看出一份行政协议必须具备以下几个要件:第一,行政协议的签订主体必须是行政机关与公民、法人或其他组织;第二,签订、履行行政协议的目的是实现公共利益或者行政管理目标;第三,行政协议的内容必须与行政机关的管理职责密切相关,并具有行政法上的权利义务;第四,行政协议是行政机关与公民、法人或其他组织经过平等协商后签订的。

根据上述条件,本案乙区政府与福景公司之间签订的合作协议书及补充协议应属行政协议。第一,从协议主体看,乙区政府系行政机关,另一方系公司法人,主体要素满足。第二,从协议目的看,主要是为实现公共道路建设及相关配套设施建设,符合公共利益目标。第三,从协议内容看,修建城市道路是政府职责,将有关道路建设及所需土地征收组织实施工作交由福景公司,目的在于修建城市道路这一公共利益及实现政府对城市道路建设管理目目标。而且,双方签订的合作协议书及补充协议内容,包含了区政府协助福景公司办理成立一家综合开发公司的工商注册手续、对需政府依法行政介入的事项负责进行协调、与福景公司依照有关法律规定确定补偿标准、对福景公司在前期开发过程中的各项投资进行成本核算、对福景公司提交的投入综合成本财务报告及时进行初步审核、将初步审核后的项目决算报告报送市审计局等内容。这些内容并非民事权利义务,更多的是行政法上的权利义务。第四,该协议是经过区政府与福景公司平等协商后签订的。

综上,本案协议符合行政协议构成要件,当然应属行政诉讼受案范围。

问题二:甲市政府是否为本案适格被告

福景公司提起诉讼,将市政府列为共同被告,其理由主要是认为,区政府是以市政府的会议纪要为依据与福景公司签订有关协议的。笔者认为,该理由不能成立。

福景公司主要是认为区政府未按照约定对投入的综合成本进行审核结算,故请求立即对有关土地开发前期投入综合成本进行审核结算。但有关合作协议书及补充协议是由福景公司与区政府签订的,市政府并没有与原告签订协议,故将市政府列为本案被告并请求其立即对有关土地开发前期投入综合成本进行审核结算,应属错列被告。

本案中,虽然市政府针对道路南段建设用地指标问题做了会议纪要,区政府在与福景公司签订的合作协议书中也提到这一点,但本案并非起诉市政府的会议纪要,而会议纪要主要是适用于记载和传达会议情况和议定事项,其性质主要是针对会议进行情况及最后结论的记录,一般只具有指导意义,本身并不对外发生法律效力。市政府有关道路南段建设用地指标问题会议纪要只具有指导意义,并不具有强制力,对原告真正产生法律效果的,应是原告与芗城区政府之间签订的合作协议书及补充协议,福景公司因市政府作出过会议纪要,就将其列为本案共同被告,缺乏事实和法律依据。

综上,福景公司将市政府列为共同被告,属多列被告,亦属错列被告,法院应向原告履行释明义务,并由原告作出是否变更的决定。如果原告拒绝变更的,应裁定驳回原告对该错误被告的起诉。因本案原告最终自愿撤回本案的起诉,故裁定未涉及该方面问题。

(作者单位:福建省漳州市中级人民法院)

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