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复议案件中,证据涉密咋处理?

2017-03-16 09:35:00    来源: 中国国土资源报    作者:王振宇

案情

公民A向S市国土资源局申请公开某政府信息。S市国土资源局经检索发现,A申请公开的政府信息属国家秘密,遂根据政府信息公开条例第二十一条第二项和第十四条第三款的规定告知A:其所申请公开的政府信息涉密,不予公开。A不服,向N省国土资源厅申请行政复议。

评析

在办理案件过程中,承办人对涉密证据的提交、保存和审查,当事人的查阅权等问题产生了困惑。笔者就复议案件中,涉及证据处理的注意事项作粗浅分析。

涉密证据的提交

在复议案件中,证据分为涉密证据和普通证据。法律对普通证据的提交和保存并无特别规定,只要按照法定的时限和形式要求提交即可。但本案中,作为证据的政府文件属国家秘密,提交应特别注意。

保守国家秘密法第二十五条第三项规定,任何组织和个人不得通过普通邮政、快递等无保密措施的渠道传递国家秘密载体。《中共中央保密委员会办公室、国家保密局关于国家秘密载体保密管理的规定》第三章对秘密载体的收发与传递作了明确规定。密级不同的证据,收发和传递要求也不同。因此在提交涉密证据时,除了严格按单位内部程序作好审批外,还应派专人提交或通过机要途径等法定渠道提交证据,并做好移交手续;对绝密级证据的提交,应严格遵守法律对其更严格的要求。若提交复印件,绝密级证据的复印应取得发文单位或其上级机关同意,做好内部复印的审批、登记手续,通过涉密复印机复印,并按保守国家秘密法实施条例第二十一条第四项的要求处理,做好登记工作。

虽然国家保密制度对涉密证据的复制、传递等作出了明确具体的规定,但在办案实践中仍可能存在发文机关不同意复制,或其他原因可能导致涉密证据在收发、传递过程中泄密,或被申请人仅保存复印件,不能按照证据要求提供原件等情形。笔者认为,为保障国家秘密,复议机关可根据被申请人的申请,根据行政复议法第二十二条和行政复议法实施条例第三十三条的规定,向有关组织和个人调查情况,实地核实证据。司法实践中,某区诉广州市人民政府信息公开答复一案,一审法院就依原告申请,前往涉密证据制作机关广州市委办公厅对涉案政府信息是否属于秘密文件进行核实并调取相关证据。

涉密证据的审查

涉密证据的保密性,成为了阻却当事人查阅该证据权利的法定事由;但复议案件中未涉密的证据,当事人仍有权查阅。这就决定了复议机关对涉密证据单方审查的原则。

承办人接触涉密证据应报批。保守国家秘密法第十六条第三款规定,国家秘密的知悉范围以外的人员,因工作需要知悉国家秘密的,应当经过机关、单位负责人批准。国家秘密制作时,已经明确知晓范围,如果办案人员未在该范围,应当依程序报机关负责人批准后,方可处理涉密证据。

申请人不能查阅涉密证据。行政复议法第二十三条规定,申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,行政复议机关不得拒绝。可见,对涉密证据,因保护国家秘密的法益大于保障当事人知情权参与权的法益,复议机关应根据法律规定不准许其查阅。

复议机关单方审查。行政复议法第二十二条规定,行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况。在行政诉讼领域,《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第37条规定,涉及国家秘密的证据,不得在开庭时公开质证。

笔者认为,有些涉密证据可以向复议参与人公开、质证,但不能向社会公开;有些涉密证据既不能向社会公开,也不能向复议参与人公开,不交由其查阅、质证,而应当由复议机关依职权审查核实后予以直接认定。重庆市高级人民法院在中国信达资产管理股份有限公司重庆市分公司与瑞华投资控股公司债权转让合同纠纷上诉案的民事判决中认为:证据应当在法庭上出示和质证只是针对普通证据的一般规定,对于依法应当保密的证据则另有特别规定;根据保密程度的不同,人民法院有权视案件的具体情况决定是否在开庭时出示,不需要在开庭时出示的,可以只由人民法院进行内部审查。

对定密行政行为的审查

保守国家秘密法实施条例第五条规定,机关、单位不得将依法应当公开的事项确定为国家秘密。因为涉密证据不提供申请人、第三人查阅,而由复议机关单方审查,就可能导致行政机关将应当公开的事项确定为涉密,以规避当事人查阅。那么,复议机关是否可以审查涉密证据制发机关的定密行为?

笔者认为,保守国家秘密法第四十九条第二款规定,机关、单位违反本法规定,对不应当定密的事项定密,造成严重后果的,由有关机关、单位依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。因此法律未赋予相对人对定密行为提起复议诉讼的权利。但为充分保障相对人合法权益、监督行政机关依法行政,复议机关应当具备有限的审查权限。

分类审查。涉密证据根据制作主体不同,处理程序也不一样;如该证据由被申请人或复议机关制作,复议机关当然有权对定密行为进行审查;如制作机关并非被申请人或复议机关,复议机关应尊重制作机关的初次判断权,不对其进行严格审查,而只进行有限审查。如北京市高级人民法院在刘淑华诉住房和城乡建设部信息公开一案中认为,国家秘密的定密问题涉及行政机关就特别问题行使的特别权力,需要专门的经验、知识和判断能力,法院一般应尊重行政机关在秘密定密问题上的判断。

有限审查。为了防止涉密制作机关任意行政,复议机关可对涉密证据定密行为进行有限审查,即明显不属于保密范围的,超越定密权限等。保守国家秘密法规定了定密及密级范围,如果行政机关定密明显违反了上述规定,则可以对该证据向定密机关提出建议。如保守国家秘密法第十三条第二款规定,设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密;如果该级机关确定了绝密级国家秘密,就明显违反了法律规定,有通过定密逃避信息公开的嫌疑。但复议机关不宜直接在复议决定中对被申请人的定密行为进行评判,而可通过行政复议意见书的方式向定密机关提出建议。

(作者单位:四川省泸州市国土资源局)

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