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申请非诉执行“通关攻略”

2017-05-15 10:40:00    来源: 中国国土资源报    作者:林鸿潮

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非诉执行,是指行政机关作出具体行政行为后,公民、法人或者其他组织在法定期限内,既不向人民法院提起行政诉讼,又拒不履行已生效的具体行政行为所确定的义务时,行政机关或行政裁决行为确定的权利人向人民法院提出执行申请,由人民法院采取强制措施,使具体行政行为的内容得以实现的制度。作为实现土地执法监察目标的重要途径之一,向人民法院申请非诉执行是执法人员的必修课。本期特邀行政法专家就非诉执行申请的提出、期限、程序等问题进行详细讲解,以供参考。

新《行政诉讼法》专家释疑

解答人:林鸿潮,中国政法大学法治政府研究院副教授,硕士生导师,法学博士。

应如何提出申请?

在什么情况下行政机关可以申请法院强制执行呢?根据《行政强制法》等法律的规定,行政机关申请人民法院强制执行行政行为时,应当具备以下几个条件:

第一,执行根据,即必须存在一个行政机关对相对人作出的生效的行政决定,并且生效的决定包含了相对人应当在法定期限之内履行相应义务之内容,即行政决定为相对人设置了义务。执行根据也是行政诉讼的执行与非诉行政行为的执行之间最根本的区别,行政诉讼的执行根据是法院经过标准的诉讼程序之后作出的生效的司法裁判文书;非诉执行的根据不是法院作出的司法文书,而是行政机关作出的行政决定。

第二,行政决定所确定的具有可执行性的内容,依法可以由人民法院执行。

第三,申请人是作出该行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织,即申请人要具备申请资格。

第四,被申请执行人是行政机关作出的行政决定所确定的义务人。

第五,被申请执行人的“不作为”,这里的“不作为”必须同时包含两层意思:一是行政决定所确定的义务人在法定期限届满之后没有申请复议或提起诉讼的;二是对行政决定所附义务逾期拒不履行,这个义务可以是作为也可以是不作为的。也就是说,只有当负有义务的相对人在法定期限内既没有申请复议或提起诉讼、同时也没有按期履行行政决定所附的义务时,行政机关才能够申请法院强制执行,如果相对人在法定期内申请复议或提起了诉讼,或者按期履行了义务,行政机关都不得申请法院强制执行。

第六,满足申请的期限要求。行政机关向法院申请强制执行并不是任何时候都可以的,必须在法定期限内申请,逾期申请的,除有正当事由之外,人民法院不予受理。

第七,也是最重要的一点——申请法院强制执行的范围,即行政机关和人民法院之间关于行政强制执行权的分工问题。从《行政强制法》来看,立法并没有明确划分行政强制执行主体的标准,没有规定具体在哪些情况之下由行政机关强制执行,也没有规定在什么情况下法院可以或者应当申请法院强制执行;从执行工作的实践情况来看,行政机关有权实施强制执行的案件,相比于申请法院强制执行的案件而言比例非常小,能够直接采取强制执行措施的主要集中于公安、国安、税务、工商、海关等具有一定直接强制执行权的机关。

我国行政强制执行采取的是“以申请法院强制执行为主,行政机关自行强制执行为辅”的模式,由人民法院承担了大部分的强制执行工作,立法赋予行政机关的强制执行权非常有限。这种执行模式,在于借助司法的力量来保障行政管理目的的实现,并且通过对作为执行根据的行政决定的合法性进行审查来监督行政权的行使,制约行政权的滥用侵犯了相对人的合法权益。

这里要特别注意第七个条件,即行政机关与人民法院之间强制执行权的分工问题,这决定了行政机关在什么样的情况之下可以申请人民法院强制执行。结合《行政强制法》、《行政诉讼法》及其司法解释的内容可知,当法律、法规没有赋予行政机关强制执行权时,行政机关申请法院强制执行的,人民法院应当依法受理;当法律、法规规定既可以由行政机关强制执行,又可以申请法院强制执行时,行政机关申请法院强制执行的,人民法院可以受理。从法律规定来看,行政机关能否申请法院强制执行在于法律、法规是否授予了其行政强制执行权,并且在是否授予了行政机关强制执行权的情形不同时,人民法院受理行政机关的申请是否有选择权也是不一样的:授予了行政机关强制执行权时,人民法院有自由裁量权,可以选择是否受理申请;没有授予行政机关强制执行权时,人民法院在是否受理申请的问题上没有裁量权,应当受理。

应当遵循什么期限?

根据《行政强制法》的规定,当事人在法定期限内既不申请复议或提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制权的行政机关,或者虽然有行政强制权但决定申请法院强制执行的行政机关,可以自履行期限届满之日起三个月内申请法院强制执行。但另外还规定了,行政机关申请法院强制执行行政行为前,应当催告当事人履行义务。催告书送达10日后当事人仍未履行义务的,行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。

对法律规定的内容进行整合之后,行政机关申请人民法院强制执行行政行为应遵循这样的期限规定:当事人对于行政决定所确定的义务在法定期限内既不申请复议或提起诉讼,又不按期履行行政决定的,行政机关并不能一开始就直接申请法院强制执行,而是应当事先催告当事人主动履行义务,给予一定的履行缓冲期,催告书送达后10日内当事人仍未履行的,行政机关始可以申请法院强制执行,并且行政机关要在自被执行人履行期限届满之日起三个月内申请法院强制执行。

另外,根据法律的规定,除了行政机关有权申请人民法院非诉执行之外,生效行政行为所确定的权利人或者权利人的继承人、承受人,也称相关权利人,也有权向法院申请执行,但他们申请执行的前提是以行政机关在法定期限内没有向人民法院提出申请为前提的,即在行政机关没有申请法院强制执行行政行为时,相关权利人可以在行政机关申请执行期限届满之日起90日内申请人民法院执行。

法律之所以为行政机关申请人民法院强制执行设置这样的期限规定,主要从以下两方面考虑:

第一,规定行政机关申请人民法院非诉执行的起始时间,即行政机关只能在义务人法定起诉期限届满之后、催告履行期满之后才能向法院申请强制执行,保证义务人行使异议权的足够时间,并且给予义务人自动履行义务的额外缓冲时间,其目的都在于保护相对人的程序利益和实体权益,并且非诉强制执行本意就在于实现行政行为所确立的内容,如果经催告后相对人在合理期限内自觉履行了,就会省去执行环节,既不会因执行对相对人权益造成损害,又节约了执法资源。

第二,规定行政机关申请人民法院强制执行的有效期限,即行政机关只有在被执行人法定起诉期限届满之日起的三个月内申请人民法院非诉执行才有效,否则,逾期法院将不予受理,这会对行政机关职责履行、权利行使的及时性形成有效监督,保证强制执行制度运行地更有效率,保障了行政行为所涉及的相关权益人的权利义务关系不致长期处于不明确的状态,有利于及时、高效的保护公民、法人或其他组织的合法权益。

应遵循哪些程序?

行政机关申请人民法院非诉执行,在原《行政诉讼法》及其司法解释中有过比较完整的规定,《行政强制法》又设专章做了规定。根据后法优于前法的原则,以后我国的非诉执行制度应以《行政强制法》为准。总的来说,行政机关申请人民法院非诉执行可以分为四个基本阶段,分别是申请、受理、审查、裁定,每一个阶段又各有自己需要注意的具体操作程序。下面我们就来具体看看这四个不同的基本阶段的要求:

第一,申请。申请是人民法院非诉行政执行程序的启动环节,是非诉程序的前提条件,没有有权申请人的申请执行,人民法院无权主动启动非诉执行程序。在申请阶段,有这样几点条件需要满足:

非诉执行的执行根据。即必须存在一个行政机关对相对人作出的生效的行政决定,并且生效决定的内容包含了相对人应当在法定期限之内履行的义务,且义务的内容具有可执行性。

有权申请申请人民法院非诉执行的申请人。有权申请非诉执行的申请人主要是指作出生效行政行为的行政机关和法律、法规授权的组织;另外,当行政机关在申请期届满之前不提出申请时,行政行为所确定的权利人有权申请人民法院强制执行。

申请期限的要求。相对人在法定期限内既不申请复议或提起诉讼,也不履行义务的,行政机关应当首先催告履行,催告期满仍不履行的,行政机关有权自被执行人法定起诉期满之日起三个月之内申请人民法院执行。

向有执行管辖权的法院申请执行。行政机关申请人民法院强制执行行政行为的,由申请人所在地的基层人民法院受理,执行对象为不动产的,由不动产所在地的基层法院受理。当基层法院认为执行确有困难时,可以报请上级上级法院决定由哪一级的法院负责执行。但总的来说,行政机关的申请都应当向所在地的基层法院提出,由其受理决定是否执行。

申请材料。向人民法院申请强制执行行政行为,行政机关应当提供下列材料:强制执行申请书;行政决定书及作出决定的事实、理由和依据;当事人的意见及行政机关催告情况;申请强制执行标的情况;法律、行政法规规定的其他材料。强制执行申请书应当由行政机关负责人签名,加盖行政机关的印章,并注明日期。

第二,受理。法院接到强制执行申请之后进行程序性审查,符合申请受理条件的,人民法院应当在5日内裁定受理,并通知申请人;如果不符合受理条件的,应当裁定不予受理。行政机关对法院不予受理的裁定有异议的,可以在15日内向上一级法院申请复议,后者应当自在15日内作出裁定。

第三,审查,即受理行政机关向人民法院提出的申请后,法院应当由行政审判庭组成合议庭,就申请非诉执行的行政行为的合法性进行实质性审查,包括形式审查和实质性审查,原则上只按形式审查方式对行政行为合法性进行实质性审查,例外情况下才转化为实质审查。

第四,裁定,即人民法院对强制执行行政行为的申请审查之后做出是否准予执行的裁定。具体而言,如果法院对强制执行的申请进行书面审查,对符合形式要件、具备执行效力、没有明显违法的情形,应当自受理后7日内裁定予以执行。在例外情况下,如果法院认为申请执行的行政行为有明显违法的嫌疑,则转入实质审查程序,在实质审查中,人民法院可以听取被申请执行人和行政机关的意见,并自受理之日起30日内裁定是否执行。裁定不予执行的应当说明理由,并在5日内将裁定送达行政机关。行政机关不服裁定的,可以自收到裁定之日起15日内向上一级法院申请复议,上一级人民法院应当自收到复议申请之日起30日内作出是否准予执行的裁定。紧急情况下,为保障公共安全,行政机关可以申请法院立即执行。经院长批准,法院应当自作出执行裁定之日起5日内执行。

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