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非法采砂法律责任如何确定?

2017-05-16 09:35:56    来源: 中国国土资源报    作者:刘志强

对于违法开采海砂等破坏自然环境的行为,应当全面认识违法行为的性质,通过健全完善法律责任追究机制,统筹适用行政、刑事、民事法律责任,依法给予法律制裁,以法治为资源的有效保护和合理利用提供坚实保障。

海砂开采应当依法办理用海、采矿手续

海砂开采既涉及对矿产资源的开发,也必不可少地要对相应海域进行使用。前者受《矿产资源法》的规范,主要由国土资源主管部门负责管理;后者则受《海域使用管理法》等相关海洋法律的调整,主要由海洋主管部门进行管理。近些年来,两部门对海砂开采都出台了具体规定,为依法管理海砂开采行为提供了重要依据。

一是海域使用权的取得。《海域使用管理法》规定,单位和个人使用海域,必须依法取得海域使用权。2012年底国家海洋局相继颁布了《关于在全国推行招拍挂出让海砂开采海域使用权的通告》和《关于全面实施以市场化方式出让海砂开采海域使用权的通知》,明确规定海砂开采海域使用权由沿海省(区、市)海洋行政主管部门以拍卖挂牌等市场化方式出让。同时,要求在出让之前,科学选划用海区域,开展环境影响评价,对于自然保护区、以及重要海洋生物栖息地等禁止实施海砂开采用海活动。

二是采矿权的取得。海砂作为一种重要的矿产资源,开采海砂必须按照《矿产资源法》等法律法规的要求,依法取得采矿许可证。总体来看,海砂采矿权的管理较为严格。2002年《国土资源部关于从严控制海域建筑用砂勘查开采有关问题的通知》要求“从严控制在海域勘查、开采建筑用砂活动”。2007年《国土资源部关于加强海砂开采管理的通知》中对海砂采矿权的出让进行了细化,明确对海砂实行采矿权固定年限出让制度,并实行开采总量控制。海砂采矿权由国土资源部委托省级人民政府国土资源主管部门以招标拍卖挂牌方式出让。

违法开采海砂应当承担的法律责任

法律责任,即行为人由于违法行为、违约行为或者由于法律规定而应承受的某种不利的法律后果。严格的法律责任是使法律义务得到有效履行的关键。违法开采海砂是对矿产资源和海域管理秩序的破坏,应当受到行政处罚,对于情节严重,影响社会经济秩序的,应当承担刑事责任。由于海砂开采也是对国家矿产资源所有者权益的侵害,可能会影响海洋生态环境,因此违法者还应承担相应的民事赔偿责任。

一是承担行政法律责任,即违反有关行政管理的法律、法规的规定,但尚未构成犯罪的行为所依法应当承担的法律后果。例如,根据《矿产资源法》的规定,对于无证开采的行为,行政机关可以采取责令停止开采、赔偿损失,没收采出的矿产品和违法所得,可以并处罚款。但是,由于国土资源主管部门缺乏海上执法能力,这也为行政责任的追究带来了难度。根据《海域使用管理法》,对于非法占用海域的,行政机关可以责令退还非法占用的海域,恢复海域原状,没收违法所得,并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款。一直以来,行政处罚一直是打击违法采砂的主要手段。但是,实践中,违法采砂行为不仅难以察觉,而且即使进行查处,有时行政处罚的上限,也仅仅相当于违法者短短一、两晚的违法所得,违法成本较低,对违法行为难以起到有效遏制作用。

二是承担刑事法律责任,即依据国家刑事法律规定,对犯罪分子依照刑事法律的规定追究的法律责任。刑事责任是最严厉的制裁。2011年《刑法修正案(八)》的通过,提高了非法采矿罪认定的操作性。新的《刑法》规定:“违反矿产资源法的规定,未取得采矿许可证擅自采矿,擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿,或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。”改变了过去非法采矿罪中“经责令停止开采后拒不停止开采,造成矿产资源破坏”难以认定的困境。2016年《最高人民法院 最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》出台,明确了非法采砂行为的罪名应当如何认定,对相关认定标准进行了全面细化。根据规定,未取得海砂开采海域使用权证,且未取得采矿许可证,采挖海砂,开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值超过一定数额,二年内曾因非法采矿受过两次以上行政处罚,又实施非法采矿行为,造成生态环境严重损害,造成海岸线严重破坏等均可以作为非法采矿罪的认定条件。这为以刑罚手段,严厉打击盗采海砂犯罪提供了依据。该司法解释同时规定,对于明知是犯罪所得的矿产品及其产生的收益,而予以窝藏、转移、收购、代为销售或者以其他方法掩饰、隐瞒的,以掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪定罪处罚。这就为切断海砂盗、运、购、销犯罪利益链条提供了有力帮助。

三是承担民事赔偿责任,即将海砂等自然资源作为一种国家的财产,作为一种生态环境要素,对其破坏行为应当依法承担的赔偿责任。我国海洋环境保护相关法律对海洋生态环境损害已经作出了规定,要求“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。这对维护海洋生态环境,维护国家所有者权益具有非常重要的意义。2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,积极探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度。明确指出,“体现环境资源生态功能价值,促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复。生态环境损害无法修复的,实施货币赔偿,用于替代修复。赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的,不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。”此项改革体现了矿产资源的财产属性和生态属性,通过生态环境赔偿责任的追究,为破解“企业污染、群众受害、政府买单”困局指明了方向。

需要注意的是,各项法律责任所依据的法律和程序均存在不同,但是也具有一定的联系。例如,《行政处罚法》规定“违法行为构成犯罪,人民法院判处拘役或者有期徒刑时,行政机关已经给予当事人行政拘留的,应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪,人民法院判处罚金时,行政机关已经给予当事人罚款的,应当折抵相应罚金。”《最高人民法院 最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》也将“积极修复环境”作为不起诉或者免予刑事处罚的重要因素。

多措并举,从源头上加强海砂开采管理

做好部门协同,形成执法合力。海砂开采管理涉及《矿产资源法》《海域使用管理法》《海洋环境保护法》等多部法律,遏制违法采砂行为关系到国土资源、海洋、环境保护、水资源管理、交通运输、公安等多个部门,各个部门应当各司其职,发挥各自优势,在线索提供、案件移交、资源价值认定、证据提供等方面加强协同配合,建立良好的合作联动机制,对违法采砂行为及时有效治理。

加强法治宣传,形成良好的氛围。建设生态文明,是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革。既要通过严厉的法治、典型的刑事案件对违法者进行警示,同时也要做好法治的宣传教育,使群众了解行为的后果,增强环保意识、生态意识,营造主动爱护海洋生态环境,自觉抵制非法采砂的良好风气。

此外,在严厉打击各类海砂违法犯罪的同时,我们也要进一步优化资源管理,从源头上减少违法行为的发生。实践中,一些违法开采行为的出现与海砂开采审批层级高、周期长、涉及部门多也有一定关系,这与海砂开采的短期性、流动性特点等存在一定的不相适应,因此,从长远来看,我们还应当按照“放管服”改革的要求,立足资源特点,进一步优化海砂开采管理,加强源头治理,从根本上遏制违法采砂行为的发生。

作者单位:国土资源部不动产登记中心(法律事务中心)

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