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资源被侵占,一定是国土部门渎职吗?

2017-06-12 09:07:00    来源: 中国国土资源报    作者:侯晓红

县国土资源局对辖区内某矿山企业非法占地行为下发行政处罚后,申请法院强制执行,但法院一直未拆除违建。后来该企业被发现越界开采,国土执法人员遂因查处工作不到位,涉嫌构成玩忽职守罪被检察机关起诉——

案 情

2011年,甲矿企在矿区范围内非法占地修建办公楼。乙县国土资源局对其下发行政处罚后,申请法院强制执行,但该违建一直未被拆除。

2013年,甲企业在矿区内治理地灾隐患时,将治理削下的土方用在河道治理工程中,并趁机对之前违法占地修建的办公楼进行翻新改造。国土资源所工作人员巡查发现该翻新工程,下发责令停止违法行为通知书。

2014年5月,为防治地灾隐患,甲企业对矿区内的河道进行整治,该工程被列入县重点项目。国土执法人员巡查发现甲企业在治理过的河道上堆放建筑材料,依法下达责令停止违法行为通知书,甲企业停止了动工扩建行为。

2014年8月,国土执法人员发现甲企业再次违法扩建占地,立即对其违法行为予以制止,因甲企业拒绝签收责令停止违法行为通知书,故向县国土资源局提交情况报告,请求组织有关力量予以制止。县国土资源局聘请资质单位对甲企业违法占地面积进行实测后,甲企业对测量结果提出异议,要求重测。县国土资源局再次聘请资质单位重新勘测,测量结果与前次一致。

之后,甲企业负责人张某因涉黑被公安机关逮捕。

2015年3月,乙县国土资源局对甲企业非法占地行为立案查处,作出行政处罚决定,责令限期拆除并处以罚款。6月,乙县国土资源局制作涉嫌犯罪案件移送书,将该案移送至公安机关。之后,该局申请法院强制执行该处罚决定,但法院并未实际执行。

在张某被押期间,甲企业越界开采的行为被发现。由公安机关牵头,经县国土资源局配合,对甲企业涉嫌越界开采的矿产资源进行鉴定,明确该公司破坏铝土矿资源量共计38万吨,价值9000万元。

因甲企业违法行为造成严重后果,涉案镇国土资源所所长、县国土资源局分管局长、县国土资源执法监察大队大队长,被检察院于2016年9月提起公诉,于2016年11月被一审法院以玩忽职守罪,分别判处有期徒刑3年到5年。目前,该案已进入二审程序。

评 析

本案主要涉及以下几个法律问题:

问题一:对甲公司违法占地行为的查处。根据《土地管理法》《国土资源违法行为查处办法》的规定,国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖。县级国土资源部门主要承担立案查处及相关工作;乡镇国土资源所作为县级国土资源部门的派出机构,主要承担日常巡查以及相关工作,也可以根据上级国土资源部门的要求承担相应的国土资源执法监察工作。根据《城乡规划法》《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》的相关规定,各级政府是耕地保护和本行政区域国土资源管理秩序的第一责任人,承担耕地保护的主体责任。同时,乡镇政府对乡、村庄规划区内的违章建设拆除,承担主体责任。根据《行政处罚法》和《行政强制法》以及国土资源法律法规的规定,国土资源部门作出的行政处罚决定,当事人拒不履行的,国土资源部门应该向人民法院申请强制执行。因此,法院应承担非诉案件受理、裁定及司法强制执行的责任。违法占地案的查处整改到位,离不开这些部门的协作配合,落实共管。

本案中,对于甲公司2011年~2014年间持续违法占地的行为,县国土资源局都履行了发现、制止和查处的职责,并作出了行政处罚,移送有关部门追究刑事责任,申请法院强制执行处罚决定。按照法律规定,对这一部分非法占地行为的管理,在县国土资源局职责范围内已经结案。然而,因甲公司河道治理工程被列入县重点工程项目,使县国土资源局履行职责的行为遇到了一定的阻力。在法律未赋予国土部门强制执行权的情况下,仅凭国土部门一己之力,很难将处罚决定执行到位。

问题二:对甲公司越界开采行为的查处。根据《国土资源执法监察巡查工作规范》《国土资源违法行为查处工作规程》《国土资源部办公厅关于矿山井下越界开采发现职责有关问题的复函》等文件的规定,国土资源主管部门执法巡查应当及时发现的违法行为类型,不包括井下越界开采行为;国土资源主管部门没有日常下井检查的资格和职能。根据《安全生产法》的规定,安全生产许可证的发放单位,即安监部门有日常监督检查非煤地下矿山,使其必须在批准区域按设计开采,严禁超深越界、超高超宽作业的职责,也有撤销安全生产许可证的职责。《山西省人民政府关于深化非煤矿山安全整治工作的决定》也规定,在对越界违法采矿非煤矿山企业的安全整治工作中,地方各级政府主要领导及分管领导,对本行政区域内非煤矿山企业的安全生产负全面责任。乡镇政府、村委会有发现、制止和及时向上一级人民政府及相关部门报告的职责。安监部门负责非煤矿山企业安全生产综合监管;有依法查处超层越界违法采矿有关违法违规行为和牵头组织深化非煤矿山安全整治工作,加强与成员单位的工作联系,及时向同级政府和上级安监部门报告整治情况的职责。国土资源部门有严肃查处超层越界违法采矿行为的职责;对未按规定领取安全生产许可证、营业执照或以上两证已被吊销的非煤矿山企业,不得为其办理采矿许可证的延续、变更登记,并及时对采矿许可证依法处理的职责。该决定同时还规定了工商、公安、监察和环保等部门在整治非煤矿山企业越界开采的相关责任。

由此可以看出,各职能部门对越界开采的管理模式应该为:安监部门重点是日常管理,对矿山工程安全评价,避免超层越界等非法工程的出现,对出现的非法工程和隐蔽工程进行打击;国土部门要保障国家资源所有权,对超越批准矿区范围采矿的进行价值评估,要求企业赔偿损失,按照要求退回原界,并进行没收违法所得、罚款的调查处理;安监部门担负查处超层越界这一重大安全隐患的责任,对这种不安全生产的行为进行处理。安监管理部门、国土管理部门在对超层越界、超越矿区范围采矿的管理具有先后关系,各个阶段各个职能部门的职责不同。

本案中,县安监部门是越界开采的牵头管理部门,具有排查地下越界开采行为的法定职责和能力。其在行政执法中发现此类行为后,应按照有关法律法规规定的程序,及时移送相关部门处理。乙县国土局对甲公司井下越界开采破坏铝土矿资源量的违法行为,没有及时发现的法定职责。

问题三:关于渎职案中法律责任剖析。根据渎职犯罪的司法解释,在刑事责任主体的认定中,如果涉及两个以上国家机关,他们之间或是协作关系,或是职权行使流程的不同阶段。那么,渎职犯罪中的“职权”,应当是国家赋予国家工作人员代表国家处理公共事务的某种特定的职责和权力,它具有国家性、管理性和法定性的特点。抽象的一般的职务权限不能成为渎职犯罪中的“职权”。将渎职犯罪中的“职权”认定为具体的职务权限,有助于渎职犯罪刑事责任主体的确定。因为具体的职务权限是法定的、特定的和具体的,是否属于行为人的具体的职务权限,通常可以清晰查明,同时权责分明,有利于实现罪责自负。

本案中,对甲公司非法占地和越界开采的违法行为,地方政府、国土部门、安监部门和法院依法均须履行一定的职责。然而,案情显示,从事中管理到事后问责,都仅涉及乙县国土资源管理部门一家。共同责任机制形同虚设,导致本案国土资源管理链条的断裂,造成国土资源被大量侵占,致使公共财产,国家和人民利益遭受重大损失。

目前,我国不少部门的法律法规中,都有涉及国土资源管理的内容。虽然这些规定没有统一在一部法典中,但有一点是明确的:国土资源执法,需要落实政府与有关部门的共同监管责任;国土资源管理目标的实现,更需要国土资源管理部门及其他相关部门、司法机关、政府的协作配合。

(作者单位:山西省方山县国土资源局)

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