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如何认定处理擅采煤矸石行为

2017-07-31 09:17:00    来源: 中国国土资源报    作者:邰庆磊

案 情

某煤矿采出废弃的煤矸石经过多年露天堆放后,自然植被已恢复,目前又有露天挖采行为。对于这种采挖废弃煤矸石的行为,国土资源管理部门有无管理职责,基层执法人员产生了争议。

评 析

煤矸石系采煤过程和洗煤过程中排放的固体废物,是在成煤过程中与煤层伴生的一种含碳量较低、比煤坚硬的黑灰色岩石。煤矸石是否属于矿产资源?擅自开采煤矸石是否应当给予行政处罚?这些问题,常常困扰国土资源执法人员。下面,笔者结合执法实践和相关规定进行简要分析。

煤矸石属于矿产资源?

在弄清煤矸石是否属于矿产资源之前,我们需要弄明白两个概念,即矿产资源和矿产品。《矿产资源法实施细则》第二条规定,矿产资源是指由地质作用形成的,具有利用价值的,呈固态、液态、气态的自然资源。但是,细则所附《矿产资源分类细目》中没有煤矸石。矿产资源相关法律法规并未明确矿产品定义,通过《矿产资源法》第三十九条等“没收采出的矿产品”,以及学术上对矿产品的定义,我们可以明确,矿产品是指矿产资源经过开采或采选后,脱离自然赋存状态的产品。煤矸石即存在自然赋存和开采或采选出两种状态。

为了明确煤矸石是否属于矿产资源,国土资源部办公厅《关于煤矸石是否属于矿产资源问题的复函》(国土资厅函〔2012〕226号)规定“具有利用价值的煤矸石属于矿产资源”。国土资源部《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》(国土资函〔1998〕190号)规定,砂、石、黏土及构成山体的各类岩石属于矿产资源。在实践中,有人对国土资源部上述两复函的有效性存在质疑,依据是《矿产资源法实施细则》第二条第二款的规定,矿产资源的矿种和分类见本细则所附《矿产资源分类细目》。新发现的矿种由国务院地质矿产主管部门报国务院批准后公布。根据该规定,只有国务院批准,国土资源部公布后,煤矸石才能列入《矿产资源分类细目》。但笔者认为,根据《矿产资源法实施细则》第四十五条“本细则由地质矿产部负责解释”之规定,国土资源部具有相应的解释权,其出具的复函明确答复“煤矸石属于矿产资源”是行使解释权,而不是公布矿产资源种类,因此是合法的。

综上所述,处于自然赋存状态的煤矸石属于矿产资源。已开采出的煤矸石因失去其自然状态,属于矿产品。

开采利用煤矸石是否违法?

未经批准,开采利用煤矸石是否属于矿产资源违法行为,应分两种情况来处理:一是开采利用自然赋存状态的煤矸石,即开采利用煤矸石矿产资源;二是开采利用煤炭生产过程中废弃的煤矸石,即开采利用煤矸石矿产品。

笔者认为擅自开采利用煤矸石矿产资源属于非法采矿行为。原因是:处于自然赋存状态的煤矸石属于矿产资源,应当受《矿产资源法》及配套法律法规规章的法律约束。如前所述,国土资函〔1998〕190号文第一条规定了,砂、石、黏土及构成山体的各类岩石属矿产资源。该复函第四条同时规定,凡以营利为目的开采上述及其他矿产资源的单位、个人,均应按照矿产资源法及其配套法规的有关规定办理采矿登记手续,领取采矿许可证。根据上述规定,开采利用自然赋存状态的煤矸石矿产资源应当办理采矿审批手续,未经批准擅自开采行为属于非法采矿行为。

然而,擅自开采利用煤矸石矿产品行为不属于非法采矿行为。煤矸石矿产资源经开采后失去自然状态,转为矿产品,其物权性质亦由国家所有转变为采矿权人所有。国家发改委等10部委印发的《煤矸石综合利用管理办法》第十七条规定:“国家鼓励煤矸石大宗利用和高附加值利用:(一)煤矸石井下充填;(二)煤矸石循环流化床发电和热电联产;(三)煤矸石生产建筑材料;(四)从煤矸石中回收矿产品;(五)煤矸石土地复垦及矸石山生态环境恢复;(六)其他大宗、高附加值利用方式”。从中亦可看出,国家对已开采出的煤矸石矿产品的再利用持鼓励态度。

擅自开采煤矸石该如何处理?

根据上述分析,我们可以明确,处于自然赋存状态的煤矸石属于矿产资源,开采煤矸石矿产资源应当办理采矿审批手续,未办理采矿审批手续的属于非法采矿行为,应当按照《矿产资源法》第三十九条和《矿产资源法实施细则》第四十二条及相关配套法规规章给予行政处罚;构成犯罪的,还应依法移送公安机关追究刑事责任。

擅自开采利用煤矸石矿产品的行为,一般分两种情况:一种是采矿权人或原采矿权人回收利用其采出煤矸石;另一种是其他个人或组织擅自开采利用采矿权人采出的煤矸石矿产品。

对于第一种情况,国土资源部《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》(国土资发〔2011〕14号)第35条规定,采矿权人可以在采矿许可证有效期内依法回收利用其尾矿资源和采矿废石,无需另行办理采矿登记;形成尾矿资源和采矿废石的采矿权已经灭失的,登记管理机关应在保障安全和保护环境的前提下,按新立采矿权的程序出让尾矿资源采矿权。根据上述规定,采矿权人或原采矿权人回收利用煤矸石矿产品无需办理采矿手续。

笔者认为对于第二种情况,其他个人或组织为出售等采挖采矿权人废弃堆放的煤矸石矿产品,侵犯了矿产品所有人的利益,属经济纠纷,应当通过民事途径解决。

(作者单位:山东省安丘市国土资源局)

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