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行政诉讼为什么不再适用维持判决?

2017-10-16 09:11:27    来源: 中国国土资源报    作者:林鸿潮

解答人:林鸿潮,中国政法大学法治政府研究院副教授,硕士生导师,法学博士。

依照旧《行政诉讼法》,行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,法院应当判决维持。新的《行政诉讼法》以驳回原告诉讼请求的判决全面取代维持判决。究竟原告败诉为何不再适用维持原判?

维持判决已经不再适应新《行政诉讼法》的立法目的

新的《行政诉讼法》在第一条立法目的中,增加了“解决行政争议”,删去了“维护行政机关行使职权”。可以说,这种改变,将直接重构行政诉讼的理论基础以及行政机关和司法机关的权力格局。至于以往的行政诉讼法为何会将“维护行政机关行使职权”作为行政诉讼的目的?这和当初立法时司法权弱化、行政权膨胀的权力格局有一定关系。

但是,“维护行政机关行使职权”的立法目的显然与行政诉讼的本质属性格格不入。行政机关自身拥有法律所赋予的各种权力,包括许多具有强制性的权力。行政机关要顺利地行使职权,只需要充分运用这些权力就可以办到,完全不需要通过设计某一种诉讼机制来达到这样的目的。就算是行政机关职权的运用在其系统内部可能遭遇某种障碍,如自上而下的政令不通,也大可以通过建立和完善各种层级监督机制、专门监督机制来解决,或者通过行政机关内部的机构改革来解决,也不可能是通过诉讼的方式来解决。行政诉讼这个制度天然地是为了限制和抗衡行政权而存在的,而不是为保障和维护行政权。因此,原《行政诉讼法》将“维护行政机关行使职权”规定为立法目的之一,在理论上无论如何都是站不住脚的。新《行政诉讼法》规定行政诉讼的目的是:保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权。“维护行政机关行使职权”这个不正确的目的被删除了,那么由其衍生出来的维持判决也就没有了存在的必要了。法院作为完全中立的第三方,既没有义务、也没有必要全面肯定被诉行政行为的效力。

行政行为的效力不需要由法院的裁判确认

根据行政行为的公定力理论,行政行为一经作出就产生了法律效力。行政行为在作出之后本来就具有拘束力、确定力和执行力,只要没有通过撤销、变更、废止等方式来推翻,这个行为就一直是有效的,维持判决某种程度上是在赋予或者确定行政行为的效力,这样做显然是没有必要的。从“诉讼期间不停止行政行为的执行”这样的规定也可以看出,原告起诉之前,部分行政机关已经拥有依据所作出的行政行为强制执行的权力,法院的效力再确认显然是多此一举的。此外,维持判决效力上的障碍还体现在如果法院维持了一个行政机关的行政行为,日后该行政机关自己发现这个行为其实是违法或者是不当的,行政机关却因为有法院维持判决的存在而丧失了变更或者撤销该行为的权力,使得违法或不当的行政行为继续存在,这样的现象显然是不合理的。

维持判决增加了人民法院的审判难度

从维持判决本身适用的法定条件上来讲,一个行政行为要得到完全的肯定,其内容必须既是合法的,又是合理的。这就很容易引发质疑:法院如何就能保证被诉行政机关在行政活动中的行为是完美无缺的?况且,法院对被诉行政行为的审查范围大多仅限于合法性的审查,只有少量类型的行政行为,法院才去考量其合理性,而且考量的程度也仅限于明显不当而已。既然审查范围上存在着明显的“度”,那么将一个没法认定到底合不合理的行政行为维持了,该如何平复相对人的不满情绪?从另一方面来讲,一个负责任的法官若想要作出一个真正意义上的维持判决,他需要全面考量被诉行政行为的方方面面,要求甚至堪比刑事诉讼的审查标准,这样做既超越了行政诉讼的审查范围,有越权之嫌,又严重浪费了司法资源,增加了办案成本。

维持判决不符合法院“不告不理”的办案原则

在行政诉讼中,法院的审查范围是被诉行政行为的合法性,其判决是对原告诉讼请求的肯定或者否定的回应。如果原告的诉讼请求得不到支持,只需要驳回就可以了,没有必要多此一举,自作主张地对被诉行政行为作出效力上的肯定。毕竟,有原告的诉讼请求不可能是请求法院“不予维持行政行为”,或者是请求法院“维持行政行为”。如果人民法院超出司法权范围作出裁判,就难免有滥用司法权力的嫌疑,其司法公正、中立的形象就很难树立起来。

四类判决可以由“驳回原告诉讼请求”取代

依照原来的《行政诉讼法》和相关司法解释的规定,如果原告败诉,法院可能作出四种类型的判决:维持判决、驳回原告诉讼请求的判决、确认行政行为合法的判决、确认行政行为有效的判决。这四种类型的判决究竟应该如何区分,学理上都很难分得清楚,现实应用中当然也给法官平添了不少麻烦。而这四种判决真的都有存在的必要吗?对于驳回诉讼请求的判决来讲,只要是原告的诉讼主张得不到支持,法院就都可以驳回原告诉讼请求。其适用范围最广,包含了另外三种判决类型,而且不包含对被诉行政行为的肯定评价。举例来讲,一个法院针对一个不合理的被诉行政行为驳回了原告的诉讼请求,你可以向原告解释法院作为司法机关没有能力和权限去审查行政行为的合理性,然而如果法院作出的是维持判决,就很难让原告接受法院完全支持不合理的行政行为这一结论。新的《行政诉讼法》认识到四种类型的判决完全可以由驳回诉讼请求全面取代,所以抛弃了维持判决,作出如下规定:行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求。这样的规定,不仅可以大大提高司法效率,节约司法资源,还可以避免维持判决带来的情感色彩,树立法院居中裁判的形象。

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