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占补平衡如何保“量”又保“质”

2017-10-26 09:06:00    来源: 中国国土资源报    作者:胡斌

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为了落实最严格的耕地保护制度,我国实行占用耕地补偿制度,按照“占多少、垦多少”的原则补充耕地。今年国务院出台《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(以下简称《意见》)后,对耕地占补制度提出了新的要求。笔者结合工作实际,尝试通过回溯耕地占补政策演进,努力把握占补平衡政策的变化和要求。

从限制占用到综合平衡

耕地占补平衡政策经历了四个阶段的演进。

第一阶段是限制占用耕地,要求占用耕地与开发复垦耕地相平衡。1999年新修订的《土地管理法》正式实行耕地补偿制度,提出了建设占用耕地数量平衡的概念。同年国土资源部下发了《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》,要求建设占用耕地实行“占一补一”,逐步实现耕地占用的先补后占、占优补优、不补不占,明确提出了耕地占补平衡的概念。

第二阶段执行最严格的土地管理制度,确保补充耕地与建设占用耕地数量平衡。2004年10月,国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》,开始重视补充耕地的质量。2005年,耕地保有量和基本农田保护面积与省长考核指标挂钩。2006年建立国家土地督察制度,进一步制止乱占滥用耕地的行为。

第三阶段是要求数量和质量平衡。耕地占补平衡政策已形成了成熟发展阶段,但普遍存在重视补充耕地数量,轻视补充耕地质量的现象。过去10年,建设占用耕地有1/2是水田和菜地,而同期补充耕地中的水田和菜地远未达到比例。2014年,国土资源部下发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》,文件提出要坚持耕地保护优先、数量质量并重,建设项目占用耕地补充的耕地质量等级一致,坚守耕地数量和质量“双红线”不动摇的观念,标志着耕地占补平衡进入“数量质量并重,占优补优、占水田补水田”的政策实施操作阶段。

第四阶段是实行数量、质量、地类、产能综合平衡,也就是现行政策。2016年国土资源部下发《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》和2017年国务院出台的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》,继续坚持最严格耕地保护制度和节约用地制度,但提出了“控占用、调方式、算大账、差别化”新管理措施。通过严格控制建设占用耕地,健全耕地保护补偿机制,实行耕地管控、建设、激励多措并举保护;转变补充耕地方式,尽量减少未利用地的开发,推进耕地质量建设,着力通过土地整治和高标准农田建设来落实补充耕地的数量和质量;实施提质改造和补改结合落实耕地占补的创新举措,分别实现耕地数量平衡和质量平衡;对耕地后备资源严重不足,占补平衡压力巨大的地区,尝试跨地区补充耕地,但要严格程序、规范运作。

落实耕地占补平衡的途径

目前,耕地占补政策明确规定,建设项目占用耕地必须通过提质改造和补改结合落实耕地占补平衡,但可以分别实施耕地数量平衡和质量平衡,主要表现为:

提质改造。按要求,规范开展提升现有劣质、等级低的耕地,通过改善土壤、排灌等农业生产条件,提高耕地质量,或者通过改造农田水利等设施,将旱地改为水田。

补改结合。在新开垦耕地、落实补充耕地数量基础上,补充耕地质量和水田没有达到规定要求的,通过对现有耕地提质途径,即补充一块、改造一块结合起来,总体实现耕地占一补一、占优补优、占水田补水田。

跨地区补充耕地。一些地区因占补平衡压力巨大,用地矛盾突出,在“严格程序、规范动作”的前提下,对跨省、跨地区补充耕地可进行适当探索。

补改结合政策的适用范围

允许补改结合的范围包括:一是单独选址项目。涉及占用耕地的,受资源条件限制,无法落实占优补优、占水田补水田的,可通过补改结合方式,先补充同等数量的耕地,再结合实施现有耕地提质改造,实现耕地质量和水田数量平衡。二是稳增长重点建设项目。对国家铁路、高速公路和大中型水利水电等稳增长重点建设项目,补充耕地和提质改造承诺制度继续有效。三是旱改水项目。纳入旱地改水田的耕地准入“门槛”, 必须是第二次全国土地调查以来最新年度变更调查成果确认的旱地。

补改结合不适用范围包括:一是各类城市建设用地。涉及占用耕地的,仍需先补后占和直接补充优质耕地,落实占优补优、占水田补水田,不能采取补改结合方式落实耕地占补平衡,其目的在于倒逼城市挖潜利用存量土地、节约集约用地。二是其他几类耕地:“十二五”以来已实施土地整理的耕地不得再纳入提质改造范围;擅自毁林开荒造地,填海、填湖、填湿地垦地造耕地;2016年1月1前实施的土地整治项目不得用于耕地补改结合,即耕地的储备指标不能用于补改结合项目。此外,未经农村集体经济组织和大多数农民同意,不得实施旱改水土地整治。

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