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行政处罚决定出错该咋纠正?

2017-11-02 09:19:21    来源: 中国国土资源报    作者:王振宇

《行政处罚法》第54条规定,行政机关发现行政处罚有错误的,应当主动改正。笔者结合国土资源执法实践,谈谈发现行政处罚错误应如何处理的问题。 应当纠错的情形分几种?

《行政诉讼法》第70条规定,存在主要证据不足、适用法律法规错误,违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当等情形之一的行政行为,应予撤销。

主要事实认定不清。对违反法律条款规定的事实未做认定、认定部分或认定指向不明确,均属于认定不清。如《土地管理法》第76条规定的违法事实要件中对象为“土地”,行政机关只需认定违法行为人占用土地即达到认定事实清楚的要求;而该法第74条规定的违法事实要件中的对象为“耕地”,则行政机关必须认定违法行为人占用的为耕地,而不可仅认定占用土地,。

事实一般包括“六要素”,即时间、地点、人物、起因、经过、结果。对应到违法案件中,就是违法时间、地点和违法主体,以及违法的原因、过程和后果。时间涉及违法行为是否超过追诉时效;行为地点决定了行政机关是否具有管辖权,也是判定占地是否符合规划、采矿是否超层越界的关键因素;而违法主体的基本情况,是法人还是自然人,主体是否遗漏,自然人年龄及精神状况等均涉及处罚情节和责任承担,是事实认定的关键因素。在多数行政处罚案件中,违法原因、过程等因素不属于必须认定清楚的事实,但违法结果则是必须认定清楚的事实。在某些案件,违法结果甚至关乎是否追究行为人刑事责任。

行为人在违法结果出现后实施的行为也属于须认清的事实。具备《行政处罚法》第29条规定的“主动消除或减轻危害后果,配合查处有立功表现的”应从轻和减轻处罚的情节,相应事实应认定清楚。

主要证据不足。即对前述必须认定的事实没有证据佐证。从证据能否充分证明案件待证事实,综合判断出是否为主要证据。“不足”是指证据不能使处罚决定认定的事实确定,或者存在合理疑点,无法达到唯一的证明标准。从程序的角度,证据必须是行政机关在作出行政行为前所收集的证据。

主要证据不足主要表现在三方面:

一是认定责任主体的证据缺失。主体资格相关证据为主要证据。如因调取证据疏忽,错将已经注销的企业或者没有独立法人资格的分支机构作为责任主体进行处罚,或未核实证据,对未满14周岁的自然人进行罚款,或没有证据证实行为系自然人所为还是其个人有限公司的行为等情形。

二是认定该当性事实证据缺失。即违法行为符合违法条款中行为人应当承担责任的全部事实或部分事实没有证据佐证,导致证据链中关键证据缺失。如《土地管理法》第76条规定,超过批准的数量占用土地,多占的土地以非法占用土地论处。如果在调查取证过程中,未调取证据证明合法用地范围,则多占土地范围的认定就存在证据不足。

三是主要证据缺乏相应的证据特性。行政处罚相关法律法规虽未单独规定证据要求,但实践中参照行政诉讼关于证据的真实性、合法性、关联性以及证据的相关形式要求来收集和固定证据。若主要证据缺失任一特性导致不具有可采性,就会导致主要证据不足。

适用法律法规错误。包括未引用具体法律法规条文、漏引或引用错误条文三种情形。未引用具体法律法规条文,或仅引用法律名称而不引用具体条款,将导致相对人不知其违反的具体法律条款和处罚规定。最高人民法院在指导案例宣懿成等诉衢州市国土资源局收回国有土地使用权案中支持了该观点:行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款,且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定,应当视为该具体行政行为没有法律依据,属于适用法律错误。漏引法律条文,如对非法占地进行罚款时,处罚决定引用了《土地管理法》关于罚款的法律条款,但未引用《土地管理法实施条例》中关于罚款幅度的条款,行为人不知行政机关具体罚款数额的权力来源。错引法律条文,如对符合规划应当没收的情形却引用了责令拆除的法律条文属于该种情形;而在自由裁量权中幅度引用错误,处罚种类错误以及将责令改正等非处罚种类列入处罚决定也属适用法律错误。

超越职权滥用职权。主要分为两种情形:一种是横向行使了其他部门的职权。如在多个部门联合执法的情况下,在其他部门执法权限范围的处罚决定书上加盖本部门的印章。另一种是纵向行使了上级或下级机关的职权。以《矿产资源法》第45条“给予吊销勘查许可证或者采矿许可证处罚的,须由原发证机关决定”为例,吊销许可证的权力属原发证机关专属权力,其上级或下级机关行使均超越了职权。

滥用职权主要涉及行政行为是否合理的范畴。比如行政机关对一个连续的违法行为,短时间内多次作出处罚,则涉嫌滥用行政职权。

违反重大法定程序。可能导致撤销处罚决定的程序问题主要有三类:一类是侵害保障相对人参与权知情权的程序。主要有现场勘测、证据先行保存参与权和申请听证等权利。在现场勘测和证据先行保存的过程中,应当通知相对人参与,相对人拒绝参与的,应通知见证人见证,并采取录像、拍照等形式固定过程。当事人申请听证的,行政机关应有在听证过程中向当事人提供拟作出处罚的事实及证据、拟处罚依据证据材料;处罚告知主要内容不完整、不清晰的,法律后果与未告知等同。另一类是期限类程序。如未告知相对人申请听证的期限或期限少于3个工作日的,将导致案件程序违法。还有一类是其他重大程序。比如申请回避权,再比如复杂或重大违法案件可能给予相对人较重处罚的,应当由负责人集体讨论决定以防止滥用权力,确保决策民主科学。最高人民法院指导案例郭德胜诉河南省卫辉市国土资源局行政处罚案即持该观点。

纠错的阻却事由有哪些?

并非处罚案件过程中所有的错误都需要通过纠错程序来纠正。对相对人权利义务无实质影响的决定不必纠错;为保证行政决定的公定力,有些行政决定不必也不宜纠错。纠错的阻却事由主要包括:

程序轻微违法。根据《行政诉讼法》第74条的规定,行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为。同理,对于程序轻微违法的行政决定,行政机关也不必撤销。

如执法人员在现场检查时未向相对人出示执法身份证件但相对人承认违法事实的情形。此类违反法定程序并不影响处罚决定实体的合法性,因此不必撤销。

再如陈述和申辩、听证权利。我国《行政处罚法》规定了陈述、申辩和听证的权利,听证针对重大行政处罚。但实际上,陈述申辩和听证只是形式的不同,后者较前者更严谨、更严格而已,并非相互对立、独立的程序。因此,在重大案件中,若行政机关保障了相对人听证的权利,而未告知其申辩和陈述权利,仅属于程序瑕疵而非程序违法。

再如期限类轻微违法。未在七日内告知相对人举行听证的时间、地点等;未在规定期限内作出行政处罚;告知诉权期限错误等情形。

三种情形都未对相对人的实体权利义务造成影响,故不必撤销。特别是第三种情形,虽然诉权期限告知错误,但当事人的诉权仍有两年起诉期限的保障。

信赖利益。行政行为具有公定力及确定力,纠正已执行完毕的行政决定应更审慎,以最大程度保护法的安定性及相对人和社会公众信赖利益,只有当原行政决定违法达到明显程度时,才被允许纠正。除非行政机关有证据证明相对人在案件调查过程中存在提供虚假材料等故意或重大过错。

若撤销会严重危及社会公共利益或第三人的重大利益,行政机关应在权衡相对人利益、公共利益及利害关系人权益的基础上作出是否撤销的决定。因行政机关的撤销行为导致相对人信赖利益受损的,应当按照过错分担责任。

属于笔误的错误。《民事诉讼法》第154条规定,裁定可适用于判决书中的笔误。《民事诉讼法司法解释》第245条规定,笔误是指法律文书误写、误算,诉讼费用漏写、误算和其他笔误。因此,在处罚决定中出现编号、字迹、日期等错误时,可参照民事诉讼法相关规定通过补正通知予以弥补。但不能以补正的形式来规避必须通过纠错程序纠正的处罚决定。

纠错的程序怎么走?

撤销原决定。撤销行政决定系行政机关重大决策,非经法定程序不可为之。机关内部由原承办部门还是监察部门启动纠错程序在所不论,但撤销此前作出的行政处罚决定应当由负责人召集集体讨论决策,而不问此前作出决定时的决策机制;也不能由低于原来决策机构层级的机构来撤销此前作出的行政决定,以确保撤销决定作出的科学和审慎。

重新履行调查程序。因原处罚决定被撤销而导致相关案件已从法律意义上不存在。若违法事实不存在,则原处罚案件以撤案的方式终结。若违法事实存在,行政机关应当重新履行立案、调查取证、听证告知等调查程序。被撤销案件调查取证获取的证据材料,若符合证据的关联性、合法性和客观性,可在新案件中使用。

作出新的决定。调查取证结束后,行政机关依照行政处罚的相关法律法规规定,依法决策后作出决定。如果撤销原处罚决定仅仅因为适用法律错误等不需调查取证、改变原认定事实的情形,新决定可与撤销原决定的决定一并作出。

(作者单位:四川省泸州市国土资源局)

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