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积极应对行政公益诉讼 不断深化法治国土实践

2018-01-11 09:34:00    来源: 中国国土资源报    作者:魏莉华

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2017年6月27日,十二届全国人大常委会审议通过了修改后《行政诉讼法》,明确规定行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。以此为标志,我国行政公益诉讼制度正式确立。这是贯彻落实党的十八届四中全会精神,全面总结行政公益诉讼试点成功经验基础上作出的重大制度创新,对督促行政机关依法行政,确保国家利益和社会公共利益得到全面有效的保护具有重要意义。

国土资源管理领域是行政公益诉讼的重点领域之一。从试点情况看,在国有土地使用权出让、违法案件查处、耕地保护、矿产资源开发、矿山地质环境恢复治理等方面发生了大量的行政公益诉讼案件,迫切需要引起各级国土资源主管部门的高度重视,采取有效措施,积极应对行政公益诉讼,全面提升国土资源管理依法行政水平。

特性

行政公益诉讼的核心要义是维护公共利益

公益诉讼最早可溯源于古罗马时代。当时的古罗马法将诉讼划分私益诉讼和公益诉讼两种诉讼模式,其中“私益诉讼”是指为保护个人所有权益的诉讼,仅特定的当事人才可提起;而“公益诉讼”则是保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定外,一般市民均可提起。近代西方各国大多引入了这种诉讼制度。在日本,“行政公益诉讼“又被称为“民众诉讼”,是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法律规定的行为的诉讼,并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。”日本民众诉讼的原告可以是纳税人,也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一。在美国,行政公益诉讼即所谓的“私人检察总长制度”,即国会通过制定法律,授权私人或团体为了公共利益,针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼,主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类,其要旨是在请求复审政府行为合法性的诉讼中,保护国家利益和社会公共利益。

以新修改的《行政诉讼法》为标准,我国正式确立了行政公益诉讼制度。行政公益诉讼的核心功能,是由检察机关作为诉讼主体,通过诉讼方式(包括诉前检察建议程序)督促行政机关依法行政,保护国家利益和社会公共利益。由检察机关提起行政公益诉讼,突破了行政诉讼法在原告资格上要求“与行政行为有法律上的利害关系”的主观诉讼标准,补充了行政诉讼法难以涵盖的范畴,是一项全新的行政诉讼制度。建立行政公益诉讼制度的必要性在于:

一是公共利益具有内容和权利主体不确定性的特点,比较容易受到侵害,而公共利益归属主体的非特定性,使得公共利益受到侵害时面临没有明确主体主张权益并进行救济的困境。因此,维护公共利益的一个必要前提是解决公共利益代表的问题,即在公共利益受到侵害时由谁来主张权益并启动救济程序。在环境保护、国有资产保护以及国有土地出让等行政机关负有监管责任的领域,由于行政违法现象的频发致使“公地悲剧”不断上演,公共利益不断被侵损与蚕食,又因追诉主体的缺位而推助形成了行政领域的法外飞地与滋生腐败的温润土壤。

二是鉴于公共利益保护的重要性,同时也是为了克服公益归属主体范围的模糊性,各国往往通过立法授权特定主体作为公益代表主体,一般包括个人、特定社会团体、专门国家机构三种类型。我国建立检察机关提起公益诉讼制度,是从我国国情出发走出一条公益保护的新路。检察机关提起公益诉讼的法律基础是其法律监督职能,如果作为公共利益代表的行政机关,没有履行好维护公共利益的职能,检察机关通过行使法律监督权,督促行政机关纠正违法行为,在检察建议等监督方式难以产生效果的情况下,通过向法院提起行政公益诉讼的方式,监督行政机关正确依法履行监管职责,保护国家利益和社会公共利益。

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