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法治国土需要打造“法律智囊团”

2018-01-25 09:11:19    来源: 中国国土资源报    作者:邓立 岳运红

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《中共国土资源部党组关于全面推进法治国土建设的意见》明确提出,探索建立国土资源部门法律顾问制度,但具体的操作实现方式并无一定之规。本文试从机构设置和人员组成、工作原则和主要职责、管理体系和保障机制等角度出发,分析如何构建国土资源部门法律顾问制度,并介绍四川省国土资源厅在该领域的实践探索。

政府法律顾问制度几种常见模式

我国政府法律顾问制度自上世纪80年代开始试点,1988年深圳市正式成立了市政府法律顾问室,1999年我国第一批公职律师从上海浦东的公务员中产生,同年吉林省组建了全国首家省级政府法律顾问团。2002年4月,司法部出台了《关于开展公职律师试点工作的意见》,2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出,各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。随后,全国相继涌现出了政府建设法律顾问的“厦门模式”“广州模式”“扬州模式”。党的十八大以来,随着国务院《关于加强法治政府的意见》等意见的出台,各省市地方政府纷纷发布建立政府法律顾问制度的文件,并按照中央要求积极建立政府法律顾问制度体系。总体来看,主要有以下几种经验模式:

以政府系统内法律机构为主,可以说是系统内的法律顾问模式。以政府的内设机构——政府法制办公室负责,在其基础上适当吸收社会各界法律精英人才。其主要职责是承担政府对外发布的政府规章、规范性文件的合法性审查、政府作出的具体行政行为的合法性审查、行政诉讼案件的答辩以及出庭应诉工作、行政合同的审查和其他与法律问题相关的业务。

由司法机关负责管理产生,即半系统内的法律顾问模式。法律顾问的选聘和产生、职责分工、监督考核均由司法行政机关负责,而非政府直接管辖。比如:湖南省法律顾问是由该省司法厅推荐、省政府负责批准并聘用,组建法律顾问团,由司法厅负责法律顾问团日常工作的管理和指导。

政府和政府职能部门直接聘请律师、律师事务所担任法律顾问,即系统外的法律顾问模式。社会律师不但具有专业的法律知识,而且有着丰富的实践经验,因此作为聘请的“局外人”,可以从社会监督的角色和客观态度来看待行政行为,并且外聘律师没有受到行政机关内部人员的限制和约束,可以站在更公正客观的角度评判行政行为。

政府和政府职能部门直接聘请法学专家、法学研究者担任法律顾问,也是一种系统外的法律顾问模式。法学专家、法学研究者由于长期从事教学和科研等理论性工作的经历,可以为政府行为提供理论支撑,对行政执法理论的梳理,可以大大提高行政执法的实施力度,提高行政效率。

国土资源部门法律顾问制度构建的设想

作为政府职能部门之一,国土资源部门可以参考已有模式并根据自身情况加以选择,制定符合部门工作所必要的选聘制度、工作制度、责任落实制度等,以使法律顾问队伍有组织、有纪律、有保障的进行顾问工作。

机构设置和人员组成。国土资源部门法律顾问制度体系必须以成立机构为基础性依托,应设立独立的法律顾问室与国土资源部门内设法制机构合署办公,在国土资源部门行政首长直接领导下开展工作。在法律顾问人员的选聘上可以通过司法机关管理和产生,由国土资源部门通过选拔、考核等方式进行科学、自主地选择。同时,国土资源部门根据实际需要,采取定向邀请、招投标等方式聘用具备一定专长的优秀的律师、律师事务所,并签订聘用合同充实到法律顾问团队中。

工作原则和主要职责。国土资源部门法律顾问的工作原则应包括:一是专业性原则。正如企业顾问要懂得经营管理,医院法律顾问要懂得一定的医学知识,对于国土资源部门来说,法律顾问应既懂得综合性法律规定,同时也熟悉国土资源管理领域的专项法律法规、政策规定和机关工作程序。二是独立性原则。作为国土资源部门法律顾问,不应隶属于国土资源部门编制体制,而是一种相对独立的力量介入到公权力的活动中,其存在价值在于维护公权力的依法、有效行使,其实质就是要客观、独立地判断并给出意见建议。

国土资源部门法律顾问主要职责应包括:对国土资源部门涉法决策的合法性、可行性以及决策实施可能涉及的法律风险进行适法性审查;对国土资源部门起草或拟定的规范性文件草案进行合法性审查、法律论证;在国土资源部门作出具体行政行为之前,从主体、事实认定、程序、适用法律等方面,提供咨询论证意见;对国土资源部门作为民事主体行为涉及的重要法律问题提供咨询论证意见,对有关合同、协议等相关法律文书进行草拟、审查、修改;受国土资源部门的委托,参与或代理诉讼、仲裁、行政复议和听证、执行等法律事务;协助国土资源部门开展法制宣传、专项法律讲座、法律培训等工作;受国土资源部门委托,代为发布有关声明、公告及律师函等文书;承办国土资源部门交办的其他法律事务等。

管理体系和保障机制。国土资源部门法律顾问制度最需要的就是建立一套长效、系统、实用、规范的管理体系。鉴于建立公开透明的遴选机制所需,国土资源部门不能随意与律师或律师事务所签订协议,应引入竞争机制,规范选用条件和程序,严把入口。同时,要在签订合同时约定相应的要求,载明双方的权利和义务、承办事项、日常管理、费用标准及违约责任等内容,由所服务的行政部门统一管理。在此基础上,按照律师身份由司法机关和律师协会进行资质、执业管理和业务监督。比如:进行报名、考试、授予资格、登记、注册、发放“国土资源部门法律顾问证书”(证书范本由所在行政部门和司法部门共同盖章)、行业培训、证书年检等。

在经费保障方面,中办发〔2010〕30号文件要求,建立健全律师担任政府法律顾问和从事公益性法律服务经费保障机制,采用政府购买和财政补贴相结合的方式,对律师担任政府法律顾问以及参与信访、调解、社区工作等公益性法律服务给予必要的补贴。因此,可采取购买和财政补贴相结合的方式向国土资源部门法律顾问支付劳动报酬。同时,国土资源行政部门与法律顾问之间并非只是经济关系,更多的是基于公共利益的需要。因此,在队伍保障方面,要在国土资源部门法律顾问中深入开展核心价值观教育、开展职业道德和执业纪律教育、法律顾问工作制度教育,端正其职业理念,提升其素质和服务能力。

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