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地质找矿机制创新的初步探讨

2012-01-18 10:17:54    来源: 安徽省土地网    作者:

前言

《国务院关于加强地质工作决定》、《安徽省人民政府关于贯彻落实国务院加强地质工作的实施意见》都明确指出要进一步完善地质工作体制机制,完善商业性矿产资源勘查机制。国土资源部也明确提出,要加快构建保障和促进科学发展的新机制。机制创新也是国土资源部部署开展的地质找矿改革发展大讨论活动的一项重要课题,也是“大讨论”活动的一项重要目标。要加强我省的地质工作,必须坚持深化改革,以改革促发展,迫切需要建立和完善地质勘查运行机制,机制创新是当前和今后一个时期促进地质勘查健康发展的一项重要而紧迫的任务。

一、地质找矿运行机制的现状

近几年来,在省委、省政府的正确领导下,省国土资源厅认真履行地勘行业管理职能,积极为地质找矿创新环境和条件,各地勘局和地勘单位认真贯彻中央、省关于加强地质工作的一系列方针政策,确立了地质立局、找矿强队的指导思想,立足省内地质找矿取得明显进展,为安徽经济建设和社会发展提供了有力的资源保障。

地质找矿取得进展和成果,主要得益于机制创新的积极探索,以机制促找矿,以机制出成果。

(一)公益性地质工作机制

中央财政出资的国土资源大调查项目,由国家公益性地质调查机构-中国地质调查局组织实施,项目直接下达到各省地质调查院、地质环境监测总站等地勘单位,由其承担项目任务。公益性地质调查成果及取得所有地质资料归中国地调局所有(2007年以后其地质资料才向省国土资源厅汇交成果信息资料)。大调查形成的成果,特别是发现了有进一步找矿工作价值的区块的权属问题,以及后续勘查如何运作,目前国家尚未出台统一的政策,全国各地的做法也不尽一致。

省公益性地质工作项目,由省国土资源厅、省财政厅立项,由省国土资源厅直属事业单位,省公益性地质调查管理中心承担项目日常管理,项目通过设计审查,一般在省内择优选择承担单位。项目承担单位在项目实施过程中形成的所有原始资料、实物资料和成果报告归省国土资源厅所有。公益性水文地质、环境地质、灾害地质调查的成果,由省厅定期组织发布成果信息,提供社会各界无偿使用。对矿产调查中“发现可供进一步勘查的矿产地,按国家有关规定处理或由省地勘基金立项勘查。项目承担单位不得擅自申请探矿权,但项目承担单位具有发现权。”

市级公益性地质工作主要是为满足当地经济建设社会发展需要,而开展的水工环地质调查,以及与省级公益性地质工作相配套的农业地质调查、城市地质调查等。项目主要由国有地勘单位承担,按财政项目管理办法管理和运作。

(二)商业性地质工作机制

商业性地质工作一般通过市场方式配置。商业性矿产勘查工作,主要是自我工作、自我管理,国土资源部门的管理只是依法进行对其登记的探矿权监督管理,实施对项目的管理,但这种管理方式,只能是宏观的、粗放的,只能以不明显的违法违规勘查为界线,所以,管理工作有待于进一步深化,也需要从勘查工作的源头,通过运行机制的创新,以进一步规范和加强商业性矿产勘查。

2007年9月,省厅在暂停新立探矿权申请登记以后,在制定《关于进一步加强和规范探矿权采矿权管理的通知》(皖国土资〔2007〕127号)等一系列新办法和措施后,放开了商业性矿产勘查的矿权申请登记。尽管在该《通知》等相关文件中,对商业性勘查设置了一些条件,但总体上还是粗放式的,勘查登记时最主要的关注点只是“空白地”的概念,而矿产资源总体规划、特别是地质勘查专项规划及方案在勘查登记的运作过程中没有得到很好的落实。另外,省级主要的成矿区带商业性投资还进不来,缺乏对商业性勘查的引导和实质性的宏观调控措施。

(三)省级财政出资矿产勘查工作机制

2006年始,根据省政府关于贯彻落实国务院加强地质工作决定的实施意见中完善地质勘查新机制的要求,在地质勘查运行机制和管理体制的改革进入实质性的启动、推进阶段,省级财政出资的地质勘查工作,分别制定了两套办法,一是《安徽省公益性地质工作管理暂行办法》,二是《安徽省地质勘查基金管理暂行办法》和《安徽省地质勘查基金项目管理暂行办法》,实行了公益性地质调查与矿产勘查分制运行,同时,确定“十一五”期间省地质勘查基金基数规模不少于5亿元,公益性地质工作按年度财政预算管理。

在上述管理办法的基础上,为加强对地质工作项目的日常管理,还制定了项目的勘查施工及合作投资合同、招标投标、野外验收、成果验收等办法,进一步细化和强化了省级项目的监督和管理。

省公益性地质调查管理中心,受省国土资源厅、财政厅委托,在基金管理机构未成立之前,承担省基金勘查项目的日常管理工作,中心根据目前地质工作项目实施情况,还采取一系列具体措施,加强项目的监督管理。如在项目监管工作中引入项目监理工作方法和理念;逐步建立起系统全面的项目监管工作制度;汇编地质工作规范、标准,发放到项目组;定期举办地质勘查工作技术培训班等等。

基金项目都有甲级资质的国有其他地勘单位承担,目前,大多数都比照以往计划内的许多办法开展工作,项目涉及的钻探、物化探等施工任务,有的单位采取外包的方式。从总体来看还没有完全按市场化机制来实施项目。

(四)全省地质勘查管理体制

省国土资源厅成立以后,全省的地质工作实现了统一的管理,纳入省政府矿产资源管理序列,由省厅负责统一组织全省矿产资源的调查评价,监督管理全省地质勘查活动,依法实施全省地质勘查行业管理,审批或审查对外合作区块和“走出去”勘查开发矿产资源。

为加强地质工作管理,省厅组建了公益性地质调查管理机构,受委托统一承担国家、省财政出资的地质工作项目的日常监督管理。

省厅对地质工作的管理,重在地质工作的规划和部署,有关地质工作的政策研究和政策制定。地质工作主要由省地勘局、华冶地勘局、省煤田局所属各单位承担,省国土资源厅对各地勘局及其所属各国有地勘单位,没有人财物直接管理权限,主要通过项目进行相互联系。

三、地质勘查机制存在的问题:

虽然我省在地质找矿工作和地质找矿管理方面,在国土资源部、省政府相关政策框架下,锐意改革,不断创新管理体制和运行机制,取得了较好的成绩,也取得了实效。然而,从总体上看我省的地质勘查机制还维持计划经济体制下传统的运行方式和运行机制,还不能完全适应社会主义市场经济新形势的需要,体制机制在根本的、深层次许多方面还存在着这样那样的问题,主要表现在:

(一)公益性地质工作和商业性矿产勘查关系还需进一步理顺

我省公益性地质工作没有专门的队伍承担,存在机制不顺、投入不足、成果不公等问题;公益性地质工作成果不能及时提供社会使用,与商业性矿产勘查结合不够紧密,存在着相互脱节的现象,商业性地质工作很难享受到公益性地质工作的成果;相当一部分商业性地质勘查项目存在投入不足、周期过长、圈而不探或以采代探以及勘查目的和任务不明确、勘查阶段确定不合理、工作质量下降、执法监管不到位等问题。

(二)商业性矿产勘查市场秩序有待规范

在商业性矿产勘查逐渐“变热”时,特别是在2005年以来,我省对商业性勘查主要及时采取了相应的宏观调控政策,尤其是对于新立市场项目,设定了一系列的限制性政策,比如省级地质勘查预留制度、勘查年限制约等等,与财政出资项目相比,相对产生了对市场项目的“挤出效应”。从勘查选区角度来看,市场项目选区余地相对有限,选区的不合理造成其勘查风险的增加,也影响了商业性投资的积极性。因而,在宏观调控的同时,对商业性勘查的科学引导是相对较薄弱的。

谈及商业性勘查的引导和拉动问题,就会涉及到地质勘查基金投资勘查问题。设立地质勘查基金的目的,一是加大省级财政的投入力度;二是为了降低商业性勘查的风险,鼓励和引导社会资金投入。三是建立矿产资源勘查投入良性循环机制。目前,地勘基金主要允许地勘单位及国有大中型矿山企业出资合作勘查,也就是说主要只是拉动和鼓励了地勘单位及国有大中型矿山企业在“省级地质勘查规划区”内投入商业性勘查,通过地勘基金的运作,近几年我省取得了较好的找矿成果,说明基金制度是促进我省找矿突破的一项有益新机制。

当然,目前省地勘基金对其他现有矿权人的合作、以及社会投资人的合作,还是比较少的。也就是说,对全省商业性勘查的引导和拉动还显得不足,还存在有较大的合作勘查空间。

总体来说,商业性矿产勘查与公益性地质调查工作衔接不够,地质勘查基金对社会投资的商业性矿产勘查引导和拉动不够。

(三)缺少整体勘查的观念和做法

一是在找矿的观念上,习惯于各自为战、零打碎敲,对重要成矿区缺少统一部署、整体勘查的思想。二是重要成矿区带探矿权设置过多,过于密集,在已有采矿权深部探矿也还没有明确的规定,增加了实行整体勘查的难度,增加了以大尺度在大空间寻找大矿的难度;三是习惯于单打独斗,较少采用多兵种、多手段、产学研等联合作战方式,综合勘查力度不够。

(四)科技方法创新不够

一是对基础研究不重视,勘查工作习惯于点上的小区域工作,对区域性基础背景再研究再认识做得不够;对深部找矿的理论和方法研究和探索不够。二是设备较落后,特别是适用于深部找矿的装备和技术方法显得薄弱。三是习惯于生搬硬套规范,在生产实际中如何灵活科学执行标准规范方面做得不够。

四、构建地质找矿新机制的探讨

关于构建地质勘查新机制问题,从总体情况来看,正如国土资源部徐绍史部长所说“构建地质找矿新机制的课题已经提出并正在探索,但尚未真正破题”。然而,在泥河铁矿勘查中,我省已经在实践层面对地质勘查新机制进一步深入地进行了有益的探索,为构建新机制“探路”。徐部长于2009年5月亲临泥河铁矿考察指导工作,进一步肯定了泥河的做法,并要求“要深入总结泥河经验,推动地质找矿改革发展,实现地质找矿重大突破。”

(一)泥河铁矿勘查的主要做法

从勘查运行机制角度,概括泥河铁矿勘查的基本做法主要是:一是政府引导,公商衔接,成功搭建了地质勘查多元投入的平台;二是多方联动,强强联合,实现技术与资本的深度结合;三是整装勘查,集群施工,实现快速勘查评价;四是探采统筹,市场运作,实现了速度与效益的最大化。

(二)构建地质勘查新机制的探讨

结合当前经济形势、地质工作现状及其发展态势,坚持尊重地质工作规律和经济规律的原则,创新资源、资产、资本“三位一体”的资源管理新模式,从初步总结泥河的做法和经验可以得出,需要从以下几个方面的进行地质勘查新机制探索、建立和完善。

1、公益性与商业性地质工作衔接的机制

公益性和商业性地质工作的性质不同,其运行机制应当也是不同的,也应当分开运行。然而,两者又相互联系,公益性的基础地质工作,包括区域地质、区域矿产地质、区域物化遥和矿产资源调查评价、地质科研等工作都必须为地质找矿服务,为地质找矿提供选区和靶区,为地质找矿提供理论指导和技术支持,其成果要与商业性地质工作相互支持、有机结合,以降低商业性地质工作投资风险,提高找矿成功率。反之,找矿的成功率也是检验公益性地质工作质量、水平的重要标准,通过商业性地质工作成果和工程验证结果,进一步充实、丰富、提高公益性地质工作成果内容,进而进一步总结成矿理论和成矿规律。

公益性地质调查工作发现了有进一步找矿价值的成果,其成果应当归属投资者,但项目承担单位具有发现权,其发现权益如何体现?泥河的做法就是及时跟进商业性勘查,其发现权益体现在商业性矿产勘查的矿业权之中。这种紧密的有机的衔接机制,使得公益性地质成果及时得以转化、深化,并在商业性矿产勘查中进一步检验公益性地质调查的成果,并进一步扩大地质找矿的成果。

2、发挥地勘基金的组织和引导作用,建立多元合作投资相互联动的勘查新机制。

地质勘查基金在公益性地质工作和商业性矿产勘查之间起着桥梁纽带作用。我省地勘基金管理办法中已明确,允许国有地勘单位、矿山企业合作勘查,以地勘基金吸引多元投资,加大我省高风险矿产资源勘查投资,以提高我省矿产资源保障程度,尤其是铜铁等紧缺矿产资源。

虽然近几年矿产资源勘查领域投资主体增多,但相当一部分投资人对于矿产资源勘查的风险性、找矿规律性认识不足,勘查投入不足。地勘基金项目是根据成矿规律和成矿区划,通过层层技术论证而设置的,其立项依据较充分。通过基金,组织和引导市场,吸引真正有意向的投资者,参加矿产资源勘查工作。地勘基金已投入的勘查区,降低风险后,可以规范有序地、公开公正公平地引入企业或地勘单位开展后续勘查工作,地勘基金投入比例可以采取稀释的方法逐步降低。在商业性矿产勘查市场尚不健全,尚未建立勘查市场风险融资的情况下,设立地勘基金是目前促进地质找矿工作的有效举措。

泥河铁矿前期虽然没有投入地质勘查基金,不过前期的公益性地质调查设置了矿权,验证钻孔见了矿,公益性投入提前起到了类似于地勘基金的引导和拉动作用。当然,通过前期地质工作的引导,在进入商业性勘查阶段后,只要其定性定位准确,强强联合、多元投资,实行资本和技术的深度结合,商业性矿产勘查由于其特有和属性,将会产生“快出成果,出好成果”的泥河效应。

3、科技创新和联合攻关机制

类似于泥河铁矿所处的庐枞地区,我省地质工作整体程度较高,随着地质找矿向深部进军,工作难度越来越大,科技含量越来越高,必须走科技攻关、多兵种、多手段、联合勘查之路,否则,就难以实现类似泥河铁矿的地质找矿的新发现、新突破。

当今世界地学中新的成矿理论、新技术、新方法不断涌现,我省地质找矿工作的一项重要任务除了在一些力所能及的领域进行创新性研究外,重点是要结合我省实际,引进、运用、推广新的成矿理论、新技术、新方法。要加大科技投入,开展专项攻关,进行创新性研究,同时消化运用好引进的新的成矿理论、新技术、新方法,以点带面,重点突破;要加快设备更新步伐,使其满足攻深找盲工作的难度和精度要求。要加大对人力资源的投入,培养学科带头人,改善人力资源的知识结构、专业结构、人才梯队,以达到提高人员素质的目的,使其适应新形势下的地质矿产勘查工作新要求。

另外,在找矿实践中,还要善于根据具体情况,科学地部署找矿工作,灵活地科学地运用各类技术规范,而不是机械式地生搬硬套规范。

4、勘查与开发相结合机制

泥河铁矿实行了勘查开发的紧密结合,以开发促勘查。与泥河铁矿的做法类似,我省应当积极鼓励、促进各地勘局以局为单元,组建大型矿业投资集团或勘查开发一体化企业,扶持地勘单位组建从事矿产勘查与开发的中小型矿山企业或独立矿产勘查企业,鼓励地勘单位与矿山企业组建勘查开发矿业公司,促进资本和技术的结合,促进地勘业向下游产业延伸,让地勘单位从“只探不采”、“探采分离”的模式向“探采一体化”模式转变。

5、找矿受益,促进了地勘单位的改革发展的新机制

泥河铁矿在矿权配置、与国有大企业联合参与勘查开发等方面的做法,使地勘单位不仅有找矿项目可做,使他们有展示找矿技术优势的平台,而且能以主体地位和角色直接参与勘查开发,使地质勘查单位自身成为勘查开发主体中的一部分,这样的做法,一方面在勘查工作中发挥了地勘单位的找矿积极性,同时也将参与今后的矿产开发,主动承担矿业开发风险和利润,地勘单位不只是“打工者”,而在找矿中享受到了矿业开发的预期利益,成为了勘查开发业真正的“老板”。“勘查与开发的相结合,矿权改革与地勘单位的改革发展相结合”新路子,泥河铁矿在实践的层面进行了成功的体验。

6、找矿激励机制

地质工作是体力和脑力劳动强度都比较大的艰苦工作,其成果是物化和智力技术的结晶。鉴于泥河铁矿勘查的重要成果,省地勘局在项目实施过程中已给予两次奖励。我省要从政府层面继续研究完善地质找矿发现奖、重大找矿突破奖和地质工作成果质量优秀奖,以进一步落实国务院关于逐步建立知识技术管理等要素按贡献参与勘查开采项目收益分配的新机制,并在商业性矿产勘查工作中逐步推开。奖励要向野外一线的地质找矿人员的倾斜,充分调动他们的找矿积极性,同时,要还探索地勘单位和矿山企业预设期权鼓励地质找矿有功人员制度。

7、找矿的监督机制

泥河铁矿勘查中协议四方约定了定期会商协调制度,共同监督促成项目的顺利实施。

找矿项目的监督,是一项长期的工作。对于财政出资的项目,省国土资源厅及省地调中心充分发挥监管职能,根据各项地质工作规程规范标准,严格项目的可行性论证、设计审查、预算审查、野外检查、成果验收、资料汇交等各个环节的工作,确保项目的施工进度和质量。

然而,目前对于市场项目主要还是由投资人自行管理,政府管理部门还没有建立起类似于财政出资项目的一套监督管理办法,政府主管部门,包括省市县三级国土资源管理部门主要通过对探矿权的依法管理,实施对勘查活动的监督管理。随着我省商业性勘查市场的壮大,迫切需要建立一套相应的监督机制,以促进其健康有序的发展。

从上述可以看出,构建地质勘查新机制是一项系统工程,需要政府、地勘部门、矿业企业协同推进。我省在构建新机制方法也积极地开始探索和实践,特别泥河的勘查机制,目前已成为全国具有典型意义的模式,因而,在我省面临着改革创新的更繁重的任务,今后一段时期,应当从我省经济社会发展的大局出发,继续深入总结经验,并在全省更大的范围内,更深的层次加以推广应用和实践地质勘查新机制。

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