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国土部地籍司负责人解读《关于规范土地登记的意见》

2012-09-20 08:45:45    来源: 中国国土资源报    作者:张晏

土地登记的质量和规范化是土地登记工作的生命。日前,国土资源部下发《关于规范土地登记的意见》(以下简称《意见》)。部地籍司有关负责人接受记者专访,就相关问题作出解读。

背景:旨在解决基层工作急需的政策问题

近年来,随着社会主义市场经济的建立和依法行政的深入推进,尤其是2OO7年《物权法》明确规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力”,土地登记的地位和作用逐步凸显,对土地登记的规范化建设提出新的更高的要求,解决土地登记的政策细化问题也提上了部议事日程。

2O11年,国土资源部在全国部署开展了为期一年的土地登记规范化检查,取得了较好成效。一方面,促进了地方对土地登记不规范行为的纠正,另一方面也掌握了大量的情况,为部进一步制定有关意见和措施提供了基础和参考。在这项工作基础上,今年以来,部地籍司组织有关方面对当前土地登记中存在的急需从政策层面加以明确的问题进行了系统梳理,针对各类问题逐一进行深入研究,其中一些问题各有关方面已经形成共识,以此为基础,起草形成了《意见》。其他一些问题,将待进一步研究和条件成熟后再陆续出台。

这次《意见》的起草,突出解决基层工作急需的政策问题。其间,部地籍司多次邀请基层业务骨干参与讨论和修改,广泛征求地方和相关部门的意见。同时,全程邀请法律专家深度介入,把关论证,以保障《意见》的合法性。

总体框架:十三条,覆盖土地登记工作全流程

《意见》的主要内容共分十三条,覆盖了土地登记工作全部流程。包括:严格划分宗地,准确界定土地登记用途,规范土地出让年限起算时点,规范储备土地登记,规范土地抵押登记,进一步明晰有关超面积宅基地登记政策,严格土地登记统一管理,依法审查土地登记申请资料,建立土地登记会审制度,建立健全土地登记档案资料管理制度、推进土地登记信息化建设,严格执行土地登记人员持证上岗制度,完善土地登记代理制度,完善土地登记资料公开查询制度等。

关键环节:进一步明确、细化、规范

关于土地用途

土地用途是土地登记簿和土地证书的重要内容,直接影响权利人的土地财产权。按照《国土资源部关于印发<土地登记表格>的通知》(国土资发〔2OO8〕153号),“用途”要按照《土地利用现状分类》(GB/T21O1O-2OO7)二级类填写。但通过调研和检查发现,一些地方在“用途”填写上五花八门,不够规范。究其原因,有规定不落实的问题,也有相关规定不够清晰具体的问题。为此,《意见》重申了土地登记的用途应当严格依据国有建设用地使用权出让合同、用地批准文件等合法的土地权属来源材料,按照《土地利用现状分类》(GB/T21O1O-2OO7)二级类填写。

同时,针对实践中出让合同或用地批准文件中约定或明确的土地用途,有时不能与《土地利用现状分类》的地类一一对应的问题,如出让合同约定“综合用地”,而《土地利用现状分类》却找不到所对应的地类,《意见》提出,依法批准用途与《土地利用现状分类》的二级类不对应的,须按照《土地利用现状分类》二级类重新确定归属地类,按照新归属地类办理登记,同时在土地证书“记事栏”内标注批准用途。这样,既规范了证书的填写,又体现了尊重历史,还做到了与管理相衔接。

关于土地出让年限起算时点

土地出让年限起算时点决定了土地权利人行使权利的时间限度,关系到国有建设用地使用权证书上土地使用权“终止日期”的确定。实践中,国有建设用地使用权出让年限起算时点存在不够清晰的情形,所以具体操作时存有争议。对此,我们经过认真研究,作出明确:应该按照实际交付土地日期确定。因为土地出让成交时,受让方并未实际占有土地,而自出让方将土地交付给受让方,受让方就已开始实际占有、使用该土地,但受让方自缴清土地出让金、办理土地登记之日起,方取得法定土地使用权。若按照土地出让成交之日起算,无形中缩短了受让方实际使用年限。如果按照登记之日起算,出让年限起算时点存在较大的不确定性,会导致受让方故意拖延,甚至不来申请登记,以达到实际延长土地使用期限的目的。

《意见》还对违法用地补办出让手续的特殊情形作出规定,以违法用地处理意见确定的违法行为发生之日起算。

  关于规范储备土地登记

部《土地储备管理办法》规定,土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源主管部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。实践中,许多地方政府成立了地产公司或城投(城开)公司,政府授权其承担土地储备职能,还有的土地储备机构不隶属于国土资源部门。对于这些单位申请储备土地登记的,能否办理?地方在登记中感到很难把握。

《意见》重申了储备土地的申请主体应当与《土地储备管理办法》的要求一致。同时,《土地储备管理办法》第十七条提出,“对产权清晰、申请资料齐全的储备土地,办理土地登记手续,核发土地证书”,但具体如何申请、如何登记,没有具体规定。《意见》就储备土地申请登记需要提供的具体材料、土地使用权类型、土地用途等进行了明确,即土地储备机构申请土地登记,应当提交土地登记申请书、申请人身份证明资料、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、政府批准的储备计划、批准纳入储备的文件、相关土地利用总体规划和城市总体规划等材料;储备土地登记的使用权类型统一按“其他(政府储备)”填写;鉴于储备土地的特殊性,储备土地登记用途依据土地利用总体规划确定,能细化到《土地利用现状分类》二级类的,应当按《土地利用现状分类》二级类填写。为强化规划管控、用途管制,《意见》规定,对未确定规划用途的,不予登记。

  关于土地抵押登记

地方反映较集中的土地抵押登记问题有三方面:一是土地抵押登记的申请主体应具备什么资格,比如抵押权人为非金融机构的能否办理,企业之间能否申请办理抵押登记等;二是以部分宗地分割申请土地抵押是否允许;三是储备土地如何办理抵押登记等。

关于土地抵押登记的申请主体资格问题。随着金融创新的发展,除基于借贷关系所产生的债权外,还存在非借贷关系(如保函、信用证、债券等)产生的金融债权需要利用土地作为抵押担保的情况。对于以土地作为担保方式的金融债权(不限于因发放贷款而产生的金融债权),是否都允许办理土地抵押登记问题,考虑到金融创新还在试点阶段,尚未在全国全面推开,在相关部门作出正式规定前,土地抵押登记的申请主体范围目前不宜提前放开,原则上应依据相关金融部门的规定。鉴此,《意见》规定,依据相关法律、法规规定,经中国银行业监督管理委员会批准取得《金融许可证》的金融机构、经省级人民政府主管部门批准设立的小额贷款公司等可以作为放贷人申请土地抵押登记。

关于以部分宗地分割申请土地抵押的问题。研究认为,宗地一经确定,不得随意调整,这是国内外通用的原则。《意见》强调,宗地应当依据国有建设用地使用权出让合同、用地批准文件等合法的土地权属来源材料,结合实际使用情况,按照地籍调查程序划定。宗地一经确定,不得随意分割、合并或调整边界,而以部分宗地分割抵押明显违背了这一原则。一宗地可以按抵押物的价值多次抵押,依据《土地登记办法》,同一宗地多次抵押的,以抵押登记申请先后为序办理抵押登记。如果确实需要将一宗地分割成若干宗地的,《意见》明确,应经国土资源主管部门会同有关部门同意,即应当符合相关条件,履行相关程序。这并不排斥建设项目竣工验收合格后,可以按建筑物分摊土地使用权办理抵押登记的情况。

关于储备土地抵押登记问题。针对一些地方出现将绿地、广场等社会公共用地作为储备土地,进行抵押融资的情形,《意见》明确,规划用于社会公益设施的储备土地,不得办理抵押登记。《意见》重申,为第三方提供担保的储备土地不得办理抵押登记。

关于建立土地登记会审制度

对于批准用途与《土地利用现状分类》二级类不对应需要重新界定归属地类、土地出让年限无法准确界定、宗地需要调整等超出地籍业务部门职责范围,涉及多部门职能,地籍业务部门和土地登记人员没有明确依据,难以作出决定的重大、疑难问题,《意见》提出建立土地登记会审制度。这一方面有助于基层土地登记人员正确把握有关土地登记问题,另一方面能有效限制在土地登记上的自由裁量权,促进了土地登记的规范,保障了土地登记的质量。

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关键词: 规范 土地登记
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