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浅析农村土地流转存在的四大问题及对策

2013-04-15 08:31:50    来源: 中国国土资源报网    作者:吕强

农村土地规范流转,既是推进农业结构调整、促进农业规模经营的基本途径,也是提高资源配置效率,促进农民增收的重要途径。因此,正确分析当前农村土地流转过程中存在的主要问题,处理好其中的各种主体的利益关系,制定有效推进农村土地流转的政策措施,是推进现代农业、统筹城乡发展的必然要求和重要方面。

当前农村土地承包经营权流转呈现流转数量增长,流转规模扩大,流转形式多样,流转对象多元,管理服务加强等趋势和特点。同时存在一些值得关注的问题,如流转管理工作还不规范,流转服务体系尚不健全,流转利益纠纷仍时有发生,流转土地使用与农业宏观调控目标也有差异,应当引起高度重视。中央对农村土地承包经营权流转问题一向高度重视,政策是明确的、一贯的。党的十七届三中全会在保持农村土地承包经营权流转政策连续性的基础上,总结了近年来各地土地承包经营权流转的经验,系统完整地提出了土地承包经营权流转的政策。

农村土地承包经营权流转存在的问题

一是土地流转意识有待进一步增强。一是农民自觉流转意识不强,一些农民对国家土地承包和流转政策理解不够,担心土地流转出去后会丧失土地经营权,失去生活依靠,宁愿土地抛荒也不愿流转出,还有些业主怕政策不稳,担心投入无回报而不敢经营流转的土地。二是农民大局观念和法制意识不强。个别农民对县里的农业产业化政策不支持不理解,对涉及土地流转的农业产业项目,恶意刁难,百般阻挠。个别农民法制意识不强,签订土地流转合同后毁约,侵害业主利益。三是基层干部工作热情不高。乡村干部对土地流转,工作不力,情况不清,工作缺乏积极性和主动性,造成土地流转行为不规范,矛盾纠纷隐患多。

二是土地流转行为不规范。一是流转程序不规范。部分土地流转项目存在由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的“反租倒包”现象,与政策相违背,也容易引起损害农民利益行为的发生。二是流转协议订立不规范。有相当部分的土地流转只是口头约定,没有签订书面合同,有些虽签订书面合同的,条款也多不规范,内容过于简单,对双方权利义务及违约责任规定不具体,且大部分流转合同没有通过职能部门鉴证和备案,存在纠纷隐患。三是土地流转价格存在不合理现象。  

三是土地流转机制不完善。一是土地流转无章可循。土地流转处在摸索和尝试阶段,配套政策措施尚未出台,流转无具体的操作办法,土地流转费的确定没有可操作的价格标准,容易出现竞相压低租金,损害农户利益以及个别农户漫天要价,阻碍土地流转的行为。二是土地流转信息不畅。土地流转和租赁市场没有形成,无中介组织,出租方找不到承租方,承租方又难以找到有流转土地意向的对象。三是土地流转管理不规范。三是土地流转管理不规范。由于乡镇农经站工作人员职责不清,土地流转管理职责不明确,土地承包流转合同管理难到位。四是土地流转扶持措施尚未出台。土地流转项目激励措施、土地流转补偿制度、土地投资补偿制度等优惠政策有待进一步建立健全。  

四是土地承包流转政策不配套。一是土地流转工作难度大。各级政府在实施农业产业项目过程中,个别农户因思想不通,不愿流转规划区内的承包土地,甚至恶意阻碍农业产业化经营的现象,影响项目的实施。由于土地流转应遵循自愿原则,对这些不愿流转土地的农民无计可施。二是抛荒地难处理。由于农业比较效益低、耕地毁坏严重、水利设施落后等原因,造成弃耕抛荒。这些抛荒耕地的流转难度大,因为一些外出打工、经商的农民把土地看作是今后生活的退路和保障,宁愿荒地也舍不得将土地流转出去,而政府对抛荒行为制止有限,既不能强制收回或强制流转抛荒地,又没有进行处罚的法律依据,从而造成了抛荒的蔓延。

正确处理农村土地承包经营权流转中的各项关系

一是正确认识和处理土地承包经营权流转与坚持农村基本经营制度的关系。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制要求、符合农业生产特点的农村基本经营制度,必须毫不动摇地坚持。坚持农村基本经营制度是进行土地承包经营权流转的制度基础,要保持现有土地承包关系稳定并长久不变,完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利,搞好农村土地确权、登记、颁证工作,夯实土地承包经营权流转的制度基础。

二是正确认识和处理土地承包经营权流转与发展现代农业的关系。一方面,要看到集约经营和规模经营是现代农业的重要特点,土地承包经营权流转是发展现代农业的客观要求和必然趋势,随着农村劳动力的转移和农业物质技术装备水平的提高,通过土地承包经营权流转可扩大土地经营规模。另一方面,也要看到在我国发展规模经营是一个长期过程,且土地承包经营权流转不是实现规模经营的唯一途径,建设现代农业应当着力推进家庭经营、统一经营“两个转变”,不可一味追求土地集中的规模经营。

三是正确认识和处理土地承包经营权流转中政府与市场的关系。土地承包经营权流转是生产要素合理配置的需要,本质上是一种市场行为,要建立健全土地承包经营权流转市场,充分发挥市场机制的基础性作用。土地承包经营权属于承包土地的农民,土地承包经营权流转必须坚持依法有偿自愿的原则,尤其要尊重农民的意愿,不得强迫或阻碍农民流转土地承包经营权。政府是公共服务的提供者,也是市场的监管者,要依法规范市场规则和流转行为,加强流转管理和服务,不断优化流转环境,健全纠纷调处体系,确保土地承包经营权流转健康有序进行。

四是正确认识和处理土地承包经营权流转中国家、承包者和经营者的关系。在土地承包经营权流转中,要正确处理这三者的关系,统筹协调国家粮食安全利益、承包者权益、经营者收益,确保土地承包经营权流转不改变土地集体所有性质,不改变土地用途,不损害农民土地承包权益,既遵循市场经济规律,又符合国家宏观调控取向。

 

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