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积极稳妥推进土地管理制度改革

2014-02-17 15:19:00    来源: 中国国土资源报    作者:乔思伟

第二次全国土地调查数据表明,我国人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变。

在解读二调成果时,国务院发展研究中心研究员刘守英指出,党的十八届三中全会召开不久,第二次全国土地调查数据对外公布,不仅让我们更全面、客观、科学地认识我国土地资源的基本国情,也增强了我们积极稳妥推进土地管理制度改革的紧迫感。

今后一段时期,“四化”同步推进还得占用一定数量耕地,土地供需矛盾呈加剧之势。实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度,不仅对保障国家粮食安全具有基础性作用,对建设生态文明也具有全局性意义。

刘守英认为,纾解人地矛盾的根本途径在于,深化土地管理制度改革,改变土地粗放利用方式,促进经济发展方式转变。

土地管理制度改革,既要积极有为,又要审慎稳妥

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“建立城乡统一的建设用地市场”,明确了深化土地管理制度改革的方向、重点和要求。中央经济工作会议、城镇化工作会议和农村工作会议,对土地管理制度改革进行了更明确的部署和安排。

“既要积极有为,又要审慎稳妥。”刘守英对土地管理制度改革的推进作出两方面的论述:

一方面,必须积极推进改革和完善现行土地管理制度。由于现行土地管理制度不够完善,建设用地外延式扩张,部分土地非市场配置和价格扭曲,造成稀缺土地被粗放、不经济、不合理利用;一些地方“以地谋发展”造成一定程度的地方政府债务和潜在金融风险;土地利益分配不公带来土地纠纷,进而引发社会问题。在推进和实施中,必须积极有为,抓住主要矛盾,解决土地领域存在的深层次问题,降低经济社会发展的不健康、不协调、不可持续性。

另一方面,土地管理制度改革必须稳妥而审慎推进。土地制度是我国最基础的政治经济制度,土地公有制是中国特色社会主义制度的基本构成,这是推进土地管理制度改革的前提。土地管理制度改革事关我国经济社会发展全局,我国土地管理制度已内生到我国经济发展方式中,推进改革必须评估其对经济社会发展全局可能造成的风险和影响。我国当前面临的土地问题十分复杂,既有农业社会的土地问题,也有转型社会和城市社会的土地问题,牵涉到的利益相关者太多。当前土地管理制度改革理论准备不够充分,改革推进需要考虑现实、政策与法律之间的平衡。因此,土地管理制度改革必须审慎稳妥,注重策略,确保改革取得成功。

刘守英认为,在土地管理制度改革进程中,必须按照习近平总书记在山东考察时强调的原则,在中央统一部署下,正确、准确、有序、协调地推进,进行周密周全的制度和政策设计,搞好统筹谋划和总体安排。在坚持土地公有制和坚持以耕地保护为核心的用途管制制度前提下,通过土地管理制度改革,发挥市场对土地资源配置的决定性作用,赋予农民更多土地财产权利,完善征地制度,妥善处理好土地相关利益关系,实现我国土地治理体系和治理能力现代化。

农村集体经营性建设用地入市,须以严格的规划和用途管制为前提

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”,为建立城乡统一的建设用地市场提供了制度框架。赋予集体经营性建设用地可以和国有建设用地一样的权利,可出让、可租赁、可入股,扩大了农村集体建设用地权能,增大了农民土地财产权利;明确允许集体经营性建设用地进入市场,改变了现行法律集体建设用地不得出租、出让用于非农建设用地的规定,为集体经营性建设用地合法入市交易、按照市场规则形成价格提供了基础,有利于促进存量集体经营性建设用地的集约利用,释放经济增长空间。

“必须要明确的是,农村集体经营性建设用地入市,必须以严格的规划和用途管制为前提。”刘守英提醒道,服从用途管制和规划,是土地与其他资源、资产相比具有的独特性。因此,不是所有集体土地都能入市,《决定》明确允许入市的范围是集体经营性用地,而且这些集体经营性用地只有符合规划和用途管制才能入市。

征地问题“核心是利益、根子在制度、出路在改革”

“征地引发的社会问题,核心是利益,根子在制度,出路在改革。”刘守英表示。

他指出,缩小征地范围,就是将征地界定在公共利益范围内,逐步减少强制征地数量,从源头上减少征地纠纷的产生。规范征地程序,就是完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序,强化被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权,进一步规范和约束政府的征地行为,防止地方政府滥用征地权。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制,就是从就业、住房、社会保障、土地发展权等多个方面采取综合措施维护被征地农民权益,切实保障被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,就是在认真研究土地增值收益产生原理基础上,确立土地增值收益在国家、集体与个人之间的合理分配比例。同时,鉴于我国目前土地增值收益分配对农民严重不公的现实,在提高土地合理补偿同时,总结地方经验,增加农民分享增值收益渠道,提高农民分享增值收益的比例。

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