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我国首部土地整治蓝皮书解读

2014-06-24 14:56:00    来源: 中国国土资源报    作者:毛志红

“可以把土地整治概括为对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行整治,对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用,以提高土地利用率的活动”。我国首部土地整治蓝皮书对现代意义上土地整治概念的科学界定,进一步明确了土地整治作为一种节约集约利用土地活动的定位。

“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我们的基本国策,节约集约用地正是“十分珍惜、合理利用土地”的方式,最终也是为了保护耕地。节约集约,不仅适用建设用地,也适用农用地等各类土地,要求提高土地配置和利用效率。土地整治作为一种“提高土地利用率”的活动,不仅能够开辟新的用地空间,还能够用足用好既有土地,和其他节约集约用地活动一样,最终都是为了切实保护耕地。

土地整治与节约集约一脉相承

内涵不断深化、外延不断拓展,总体上呈现出“规模扩展、内涵延伸、品质提升 ”的发展态势

提到“土地整治”,自然会联想到之前我们常说的“土地整理”、“土地开发整理”。概念变迁的背后,实际上是土地整治工作内涵和功能的进一步深化拓展。通过蓝皮书对土地整治发展历程的回顾与分析可以看出,从最初的“土地整理”到党的十七届三中全会首次在中央层面提出“土地整治”概念,土地整治功能从单一的建设性保护耕地,到以提高土地利用率来支撑和保障可持续发展,无论是在“开源”还是“节流”方面,均适合经济社会发展的现实要求,进而得到长足发展并正式纳入党中央层面的战略布局。

现代意义上的土地整治是在改革开放之后开展的,大规模开展土地整治只有十几年的历史。1986年我国第一部《土地管理法》诞生并对国有荒山荒地滩涂开发和生产建设损毁土地复垦作出原则规定。这就是最初对土地整理的界定——开发、复垦,而这本身就是为了补充耕地而进行的土地节约集约利用活动。

从20世纪90年代中期开始,全国耕地资源数量一度锐减,国家进一步将土地整理纳入地方各级政府的考核范围。截至1997年底,已有400多个县开展了一定规模的土地整理实践,并形成了一批典型。这个时期的土地整理不仅包括农田整理、土地开发、土地复垦,也有城乡建设用地整理以及田、水、路、林、村的土地综合治理活动。如果说土地开发、复垦是通过变废为宝来实现节约集约,那么,节约集约在农田整理、村庄整治和城镇建设用地整理中则通过增地增效提产能、腾挪布局挖潜力和优化结构调布局来表现。

1998年修订的《土地管理法》提出“国家鼓励土地整理”,新修订的《土地管理法实施条例》要求“县、乡(镇)人民政府应当按照土地利用总体规划,组织农村集体经济组织制定土地整理方案,并组织实施”,土地整理从而成为土地利用计划管理的重要内容。这期间,国土资源部设立了上海市奉贤县等国家首批土地开发整理示范区。2006年,国土资源部部署了第一批城乡建设用地增减挂钩试点。同年,国家设立116个国家基本农田保护示范区,把基本农田建设作为重要内容,标志着我国土地整治从以开发未利用地为主逐步转向以整治现有农田、提高耕地质量和产能为主。

2008年至今,是我国土地整治事业跨越发展的时期。党的十七届三中全会要求“大规模实施土地整治”,随着全国“十二五”土地整治规划的编制实施,土地整治正式上升为国家战略部署。从地方实践来看,重庆市“地票”交易敲响第一槌;广东省建设节约集约用地试点示范省,探索以“三旧”改造为主要内容的城镇工矿建设用地整理;江苏省在全省范围内大力推进“万顷良田建设工程”。土地整治重大工程和示范建设逐渐成为新时期引领和带动全国土地整治工作的主要抓手。这一时期,城镇低效用地再开发试点、低丘缓坡等未利用地开发利用试点和工矿废弃地复垦利用试点工作也加快了步伐。自此,土地整治已经拓展到全域范围,成为疏堵结合化解用地矛盾的主要手段。

梳理土地整治发展的历程不难发现,现代意义上的土地整治在不同发展阶段所进行的各项活动虽然目的不同,但都属于节约集约用地范畴。蓝皮书认为,总体来看20世纪80年代中期特别是1998年以来,土地整治工作得到长足发展,内涵不断深化,外延不断拓展,总体上呈现出“规模扩展、内涵延伸、品质提升”的发展态势,社会关注度和认知程度不断提高,综合效益日益突显。

节约集约因土地整治而精彩

土地整治目标更加多元化、手段更加丰富,呈现出区域综合性、多功能性和多效益性

由于地区自然地理条件、经济发展水平和社会状况不同,土地整治的主导方向、基本内容和实施模式也不一样,但都立足保护耕地和节约集约用地,经历了以增加数量为主,向数量质量并重兼顾生态转变的过程。蓝皮书对土地整治实践探索中的典型模式进行了归纳,充分展示了节约集约在土地整治不同领域的不同表现形式。

对于农田整治来说,节约集约主要体现在三方面:一是通过平整归并零星田块,优化农田布局来新增有效耕地面积。二是通过完善农田基础设施,改善耕作条件和生态环境等提升耕地质量;同时,促进优质农田集中连片,实现规模化、产业化、现代化经营,提升单位面积的综合产能。全国统一可比的农用地分等定级成果,为耕地质量建设和管理提供了基础支撑,整治后的耕地质量平均提升1~2个等级,粮食产能普遍提高10%~20%。三是采取多种工程措施开展田、水、路、林、村综合整治,最大限度地发挥农田的粮食生产、产业承载、生态涵养、休闲景观、农耕文化等多种功能。蓝皮书将农田整治归为“良田改造型、规模集约型、产业引领型、以水定地型、生态保持型、景观文化型”六类,每个类型是为了最大限度地提高土地利用效率。

2011年至今,高标准基本农田建设成为土地整治的主旋律,就是为了消除主要限制性因素、全面提升农田质量并保障农田高效利用。当前,高标准基本农田建设已经形成了以改造提升116个国家级基本农田保护示范区、推进500个高标准基本农田建设示范县为重点,以土地整治重大工程和示范省建设作为重要抓手,在加快建立基本农田建设性保护机制,切实搭建统筹城乡发展平台等方面进行深入探索,形成“党委领导、政府负责、国土搭台、部门联动、农民主体、社会参与”的多轮驱动新局面。

从实践来看,建设用地整理重点就是解决土地利用低效问题,随着节约集约用地制度改革的不断深化而逐渐推进并日益完善。2008年党的十七届三中全会提出“最严格的节约用地制度”,节约集约用地上升为基本国策,国土资源部批复节约集约用地试点。次年,全国国土资源节约集约模范县(市)创建活动启动,各地积极探索建设用地整理新途径,取得了一系列制度性成果。2012年,国土资源部下发《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》,首次从国家层面系统提出了节约集约用地制度的框架体系和八项具体内容,国家层面的节约集约用地制度体系建立。

经过十多年发展,我国建设用地整理逐步从单纯的农村建设用地整理、城市建设用地整理向城乡土地综合整治转变;从单纯的盘活城乡低效用地、增加城镇建设用地有效供给为目标,向优化土地利用结构和布局,搭建城乡统筹发展平台,推动产业转型升级和经济发展方式转变等多目标并重转变。

目前我国由生产建设、自然灾害等各类原因造成的损毁土地共计1亿多亩,每年还新损毁土地几百万亩。对这些土地进行复垦盘活再利用,正是节约集约用地的直接表现。多年来,全国各级国土资源管理部门及土地整治机构,通过整合各类涉农资金、吸引社会投资、鼓励土地复垦权利人自行复垦等多种措施筹集资金实施土地复垦项目。国土资源部先后通过工矿废弃地复垦利用试点,露天采矿用地方式改革试点以及签订省部合作协议,使土地复垦法律框架日益完善,各项制度不断健全,土地复垦真正进入一个规范化、法制化、科学化的新纪元。

节约集约带来蝴蝶效应

从强农富农惠农到带动城乡统筹与生态建设,成为“保发展、守红线、促转变、惠民生”的基础平台

十多年来,土地整治项目数量和资金投入规模均较之前有显著增长,节约集约的综合成效既有量和质的直接体现,也有由因土地利用率提高而衍生的其他间接效益。蓝皮书认为,土地整治既推动了土地利用方式转变和发展方式转型,也在促进城乡统筹发展和推进生态文明建设等方面发挥了重要作用,日益成为“保发展、守红线、促转变、惠民生”的基础平台。

近年来,土地整治围绕保障粮食安全,确保耕地数量稳定和质量稳步提高,新增粮食产能130亿多斤,促进了新增千亿斤粮食工程的实施,巩固了农业现代化基础,为全国粮食生产连年增产提供了基础保障。

同时,土地整治通过改善农村地区的生产生活条件,促进了农业增效、农民增收和农村发展。十多年来,土地整治“强农”效应突出,全国农业生产条件明显改善,仅机械化耕、种、收水平就提高了20多个百分点;“富农”效应初显,每亿元土地整治投资中,工程实施所需的劳动力投入占20%左右,可创造的社会劳动力有效需求150多万个用工,而由土地整治带来的农业产业化发展给农民带来的经济收入就更无法估量;“惠农”效应凸显,仅“十一五”期间全国就直接投资2390多亿元整治低效、废弃农村建设用地约300万亩。据调查评估,土地整治重大工程和示范省建设项目的群众满意度达98.58%;城乡建设用地增减挂钩试点项目实施后农民人均年收入提高了30.1%。

土地整治围绕城乡统筹发展战略探索城乡建设用地整理的实践,促进了城乡统筹和经济社会一体化发展。一方面,利用节约出来的一部分集体建设用地,引导财政资金和民间资本投入农村,明显改善了村容村貌和生产生活条件,切实增强了农村自身发展能力。另一方面,在优先满足农村发展需要的前提下,将结余的土地指标调剂到城镇,既拓展了城镇发展空间,将增值收益反哺农村建设,实现了土地、资本要素城乡之间有序、合理流动和经济社会发展成果群众共享。

党中央提出“建设生态文明”的要求之后,各地土地整治更注重改善土地生态环境和修复受损生态系统,提升土地的生态涵养功能,促进了区域生态文明建设。仅“十一五”期间,全国各类土地整治项目通过坡改梯和实施坡面防护建设等措施,治理水土流失面积2176万亩,通过实施农田防护林工程种植农田防护林2.7亿株,通过推广应用节水灌溉技术推进灌溉水利用率平均从0.3~0.4提高到0.6以上,土地复垦率已提高到25%,为生态环境的修复和改善提供了支撑。

此外,土地整治在促进老、少、边、穷地区农村发展和社会和谐稳定方面发挥了重要作用。

立足节约集约拓展发展空间

加快土地整治转型,统筹保护红线、保障发展、维护权益和生态建设,向更高层次的国土综合整治跨越

党的十八大以来,党中央围绕生态文明建设、城乡一体化发展、新型城镇化、经济升级版等全面深化改革的重大决定,既对土地整治提出了新任务新要求,也为新时期土地整治工作指明了方向,还为土地整治更好更快创造了条件。蓝皮书认为,当前土地整治面临前所未有的发展机遇,也面临前所未有的挑战。土地整治承载着优化土地资源利用、支撑经济社会全面协调可持续发展的历史重任,新时期土地整治必须更加尊重自然规律,更加突出制度设计,更加重视公众参与,统筹保护红线、保障发展、维护权益和生态建设,努力推动土地整治转型发展。

当前我国耕地依然呈现“三少一差”的特点,即人均耕地少,优质耕地少,宜耕后备资源少,基础设施条件差,同时城乡建设用地“双扩”形成了对耕地的“双挤”局面。对此,土地整治要守住并建设好耕地红线,把保障粮食安全放在更突出的位置。大力推进农用地整治和高标准基本农田建设,更加重视耕地质量建设和管理,促进土地流转和规模化、集约化经营,夯实农业现代化发展基础。

针对城乡建设用地低效和闲置问题,土地整治要更加注重建设用地利用效率的提升。对此,应按照建设资源节约型和统筹城乡发展的要求,把提升节约集约利用水平作为重要目标,不断创新机制、完善政策,着力优化布局、挖掘用地潜力,进一步提升土地资源对经济社会可持续发展的支撑能力。

针对土地生态环境退化趋势,新时期土地整治必须把保护和改善生态环境放在更加突出的位置,深入贯彻加快生态文明建设的要求。把山水林田湖作为一个生命共同体进行统一整治和修复,加快国土空间开发格局优化,推动土地整治向更高层次的国土综合整治转变。

实行最严格的节约集约用地制度,恰恰是为了更好地坚持和完善最严格的耕地保护制度。与上一轮土地整治规划相比,“十二五”土地整治规划最大的突破就是把节约集约用地和保护耕地放在同等重要的位置。对此,蓝皮书指出,今后土地整治将高举保护耕地和节约集约用地两面旗帜,坚持以生态文明理念为引领,坚持数量、质量、生态“三位一体”,因地制宜优化基本农田多功能布局,发挥耕地最优效益;以提升土地节约集约利用水平为出发点和落脚点,规范推进建设用地整理。

蓝皮书认为,当前和今后一个时期,大力推进土地整治的基本条件已经具备,并明确了我国今后一个时期土地整治的总体战略思路:按照建设资源节约型和环境友好型社会的总体要求,以保障国家粮食安全为首要目标,以推进社会主义新农村建设和城乡一体化发展为根本要求,在严格保护生态环境的前提下,大规模建设旱涝保收高标准基本农田,规范推进农村建设用地整理,积极开展城镇工矿建设用地整理,加快土地复垦;深化统筹兼顾,强化实施监管、基础建设和上下联动,建立健全长效机制,全面提高土地整治工作水平,以资源可持续利用促进经济社会可持续发展。

此外,蓝皮书强调土地整治要尊重农民土地产权主体地位和权益,更加重视保障和维护群众权益。

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