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《高标准农田建设通则》解读之一

2014-07-08 10:51:00    来源: 中国国土资源报    作者:郑伟元、陈原

为什么出台高标准农田建设国家标准

党中央、国务院历来高度重视耕地保护和高标准农田建设,尤其是2008年以来,多次强调要坚持最严格的耕地保护制度,大规模建设高标准农田。2008年政府工作报告中明确提出,加大土地开发整理复垦力度,搞好中低产田改造,提高耕地质量,建设一批高标准农田。2009年以来的中央一号文件和有关文件多次明确提出相关要求。《国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出,加强以农田水利设施为基础的田间工程建设,大规模建设旱涝保收高标准农田。国务院批复的多个相关规划均提出了明确的任务与要求,如《全国土地整治规划(2011-2015年)》明确提出“十二五”期间要建成4亿亩高标准基本农田;《全国高标准农田建设总体规划》提出,到2020年,建成集中连片、旱涝保收的高标准农田8亿亩。高标准农田建设已成为国家战略。

高标准农田建设涉及多个部门和各级地方,相关部门根据各自的职能和管理要求,开展了土地整治、农田水利建设、农业综合开发等高标准农田建设相关工作。如国土资源部门会同财政部门等有关部门,组织各地根据土地利用总体规划和土地整治规划确定的建设区域,不断加大土地整治工作力度。据统计,从2001年以来,通过土地整治,累计补充耕地面积超过5000万亩,建成高标准基本农田4亿多亩,完善了田间灌排渠系和田间道路,有效解决了农田水利工程性缺水和“最后一公里”卡脖子问题,提升了农田防灾抗灾能力。发展改革、水利、农业、农业综合开发等部门及一些地方也都开展相关工作。

目前,多个部门制定了各自的行业标准,许多地方还制定了地方标准,但国家层面却缺少统领性的技术标准。因此,编制科学合理、实用可行的通用性、基础性国家标准势在必行,《高标准农田建设通则》(以下简称《通则》)的出台,有利于从国家层面规范各项相关建设工作,指导各相关部门和各地规范推进高标准农田建设,做好各部门上下的衔接协调和同口径统计,有利于“规划标准统一、资金渠道不变、相互协调配合、信息互通共享、积极推进整合、共同完成目标”的高标准农田建设实施方式的有效落实。

什么是高标准农田

按照《通则》,高标准农田是指土地平整、集中连片、设施完善、农电配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强,与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产,划定为基本农田实行永久保护的耕地。具体体现在高标准建设、高标准管理、高标准利用3个方面。

一是高标准建设。《通则》规定了包括土地平整、土壤改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电等建设内容的工程体系,基本涵盖了高标准农田建设的相关环节。定量和定性规定了高标准农田建设的主要指标,如明确要求田间基础设施占地率不高于8%,田间道路通达度不低于90%,农田防护面积比例不低于90%,田间基础设施使用年限不低于15年,还要求建成后耕地质量等别应达到所在县同等自然条件下耕地的较高等别。这些要求和具体指标均高于以往各项相关技术标准规定,或取其高限。

二是高标准管理。《通则》不仅把高标准农田建设内容及技术要求作为重点,还对贯穿高标准农田建设全过程的土地权属调整、地类变更管理以及建后验收考核、统计、信息化建设与档案管理等都作了明确具体规定。如要求采用信息化手段,利用国土资源综合信息监管平台,对高标准农田建设和利用的全过程进行管理,定期全面报备建设信息,实现信息上图入库和部门共享,做到可对比、可监测、可考核。高标准农田建成后,还要开展耕地质量和地力等级评定及动态监测,以及开展绩效评价等。通过这些具体要求,实现管理上的高标准。

三是高标准利用。《通则》对高标准农田建成后的利用也提出高要求,如明确提出建成的高标准农田要及时划入基本农田;要求加强工程管护,建立政府主导,农村集体经济组织管理,农户、专业管护人员以及专业协会等共同参与的管护体系,并明确管护主体、管护责任和管护义务,确保长期有效稳定利用。《通则》还规定建成后的高标准基本农田要实行土壤培肥,使土壤有机质含量达到当地中值以上水平,对农业科技配套和应用也作了相应的规定。

高标准农田如何建、怎么管

《通则》的定位是国家层面规范高标准农田建设活动的通用性、基础性标准,按照划得准、调得开、建得好、管得住的总体思路,不仅规范了高标准农田建设过程,还规范了建后管护与利用环节。

一是如何做到建设区域划得准。《通则》要求开展高标准农田建设应符合土地利用总体规划、土地整治规划、《全国高标准农田建设总体规划》、《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划》、《国家农业综合开发高标准农田建设规划》等相关规划,并依据相关规划确定高标准农田建设的重点区域、限制区域和禁止区域,实行数量、质量和生态并重,因地制宜、统筹开展高标准农田建设,防止先建后占,造成浪费。《通则》明确高标准农田建设的重点区域主要包括:土地利用总体规划确定的基本农田保护区和基本农田整备区,《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009-2020年)》确定的粮食主产区、产粮大县,土地整治规划确定的土地整治重点区域、重大工程建设区域和高标准基本农田建设示范县,水利、农业、林业、农业综合开发等部门规划确定的重点区域等。

二是如何做到土地权属调得开。《通则》对土地权属管理提出明确要求,规定在建设前应查清土地权属现状,做到四至界址清楚、地类面积准确、权属手续合法;调查了解土地权利人权属调整意愿,及时解决土地权属纠纷;调查了解土地权利人的意愿,做到地类和面积准确,界址和权属清楚、无争议。在建设中,涉及土地权属调整的,要在尊重权利人意愿的前提下,及时编制、公告和报批土地权属调整方案,组织签订协议。建成后,依法进行土地确权,办理土地变更登记手续,发放土地权利证书。

三是如何做到各项工程建得好。《通则》首次构建并统一了高标准农田建设工程体系。针对《全国高标准农田建设总体规划》建设目标,按照高标准农田建设的工程建设类型、特征及内部联系,全面系统地构建了科学统一、层次分明、结构合理的工程体系,包括土地平整、土壤改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电及其他7大类工程建设内容和具体措施。《通则》采取定量要求与定性要求相结合的方式,较为全面地规定了各类工程的建设标准,为统一开展高标准农田建设工作、提高工程建设质量提供了基本依据。

四是如何做到建成的高标准农田后续利用管得住。《通则》明确规定建成的高标准农田应划定为基本农田,实行永久保护;通过土壤培肥、加强农业科技配套与应用、加强工程设施管护、加强地质灾害防治等灾害防治新技术应用,确保高标准农田建设成效持续发挥。同时,《通则》还明确规定要采用信息化手段对高标准农田建设和利用进行集中统一、全程全面、实时动态的管理。利用国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台,将高标准农田建设信息及时、全面、准确录入监测监管系统,全面动态掌握高标准农田建设、资金投入、建后管护及耕地质量等级变化等情况,做到底数清、情况明、数据准。

 

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