返回顶部 关闭
首页 > 政策解读 >正文

资源变资本难点何在?

2014-08-22 10:34:00    来源: 中国国土资源报    作者:邵挺

■设立发展基金还是发行铁路债券,融资成本和难度都会居高不下。“盘活铁路用地资源”就成为一个较优的选择。 

■民营企业在参与综合开发过程中,要先采取措施解决部分用地的权属和合法性问题。

在铁道部门自身资产状况恶化的背景下,破解投融资机制难题可谓是箭在弦上。由此,铁路用地综合开发,被寄予了支持铁路可持续发展、新型城镇化可持续推进的厚望。

铁路可持续发展存在资金问题,地方政府和铁道部门不堪重负

《国家新型城镇化规划(2014-2020)》明确提到“到2020年,普通铁路网覆盖20万以上人口城市,快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市”。尽管近年来我国铁路发展迅速,截至2013年底全国铁路营业里程达10.3万公里,其中高铁运营里程1.1万公里,连续两年保持世界第一。可是,我国铁路的中西部发展不均衡。2013年,全国铁路密度是107.14公里/万平方公里,东、中、西部的铁路密度比例是1.58∶1.12∶1。中西部地区是铁路基础设施建设的重点。但是,这些地区的融资能力较低,当地政府财力有限,融资平台贷款成本和偿债压力都很大。 

此外,铁道部门自身的资产负债状态也在持续恶化,难以承担巨大的铁路基建资金需求。审计署的地方政府性债务结果表明,截至2013年6月底,中国铁路总公司(原铁道部)的汇总财务报表反映资产总额46631.59亿元,负债总额29182.15亿元,资产负债率是62.58%。2014年的铁路投资量是8000亿元,又发了900亿元的铁道债。铁路想实现可持续发展,破解投融资机制难题已经是一个关键问题了。

“盘活铁路用地资源”成为破解投融资难题的最优选择

早在2013年8月,国务院《关于改革铁路投融资体制、加快推进铁路建设的意见》就提出了“设立铁路发展基金”、“创新铁路债券”、“盘活铁路用地资源”三个方向,提到“中国铁路总公司作为国家授权投资机构,其原铁路生产经营性划拨土地,可采取授权经营方式配置,由中国铁路总公司依法盘活利用。”这次国办出台的《意见》,就是具体贯彻去年国务院“盘活铁路用地资源”的政策。 

从现状看,不论是设立发展基金还是发行铁路债券,受当前整体融资环境和铁总自身资产负债情况的影响,融资成本和难度都会居高不下。因此,“盘活铁路用地资源”就成为一个较优的选择。 

其主要途径有3个:一是容积率提高后的增值收益。铁路用地的一个显著特点就是低容积率,现在80%以上的铁路用地都是计划经济时代(1992年前)形成的,许多货运中心、仓储物流中心都是一层到三层的建筑物。如果可以把容积率提高50%~100%,借鉴香港地区“地铁上盖”的经验,充分利用好上盖建筑和地下空间,就可获取很大的一块增值收益。 

二是土地转用途后的增值收益。铁路用地原先都是无偿划拨的交通运输用地,但长年以来,围绕铁路沿线兴建了许多公共服务机构(幼儿园、派出所等)和建筑物,这些土地的产权仍然是无偿划拨的非经营性用地。按照《意见》的精神,国家赋予铁总依法转化土地用途的职能,在补交一些出让收入的前提下,铁总可以把相当一部分非经营性用地变成住房、商业等经营性用地。 

三是铁路存量用地盘活与节约集约用地。关于铁路存量用地的规模,目前没有准确的统计数据。现有的数据是1999年底,铁路用地总面积约49.75万公顷。其中,运输生产用地占93.6%、辅助生产用地占0.3%、生活用地占4.8%、其他用地占1.3%。未来可以盘活的重点区域是客运站、货运站,铁路沿线站点的房屋、建筑物,还有原来铁道部办的不少企业和物流中心等等。

民营资本进驻,前景看好,难点犹存

这次《意见》出台以后,社会上对民营资本进入铁路用地综合开发抱有很大期望,认为铁路用地规模很大、开发前景可观。《意见》中提到“合理确定边界和规模”,“扣除站场用地后,同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制,少数站场综合开发用地规模不超过100公顷”。来自原铁道部的数据显示,截至2013年1月,18个铁路局合计客运车站共2117个。初步估算,铁路综合开发用地规模要远远超过城市综合体开发。另外,考虑到铁路用地的位置优势,民营资本进入的意愿较强。 

须要注意的是,民营资本的进入面临一些不确定性和困难。王梦恕院士就提出,目前只有城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权向社会资本开放,如果采用新建铁路项目与土地综合开发权“捆绑招标”的方式,铁路沿线土地开发肯定仍将是以铁总及地方铁路局为主,社会资本在这一过程中很难发挥大的作用。 

此外,还存在两个主要困难: 

一是原先的铁路用地违法比例较高,“未批先用”现象突出。2009年度土地卫片执法检查结果显示,全国铁路建设项目违法用地560宗,面积6.2万亩,其中耕地面积2.41万亩,分别占全国违法用地宗数、面积、耕地面积的1.64%、8.45%和8.78%。民营企业在参与综合开发过程中,要先采取措施解决这些用地的权属和合法性问题。 

二是对铁路用地综合开发,地方政府态度不明朗,与铁路部门之间会出现博弈。《意见》提出“地方政府应该在铁路综合用地的规划编制、产权整体和宗地合并(分拆)等方面,主动与铁路运输企业协商沟通”;为进一步获取地方政府的支持,还规定“铁路建设项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标,经省级人民政府严格审核后,暂由国土资源部予以计划单列”,这样地方政府宝贵的新增用地指标就不会被用于铁路综合用地开发,有利于减少地方政府的阻力。尽管如此,在关于铁路用地的涉及范围、合法用地的界定等方面,地方政府和铁路部门还没有取得一致意见。尤其在原先划拨用地转用后的增值收益,在地方和铁路总公司之间的分配关系还没有理顺。

(作者单位:国务院发展研究中心市场经济研究所)

 

独家稿件声明
本网站内容中注明来源为“中国国土资源报”的所有内容,版权均属本网站所有,任何媒体、网站、个人转载或引用本网站内容,不得对内容原意进行曲解、修改。转载或引用必须注明来源为:“中国国土资源报”。转载本报稿件需经本报授权。违反上述声明者,本报将追究其相关法律责任。
本社动态   |    关于我们   |     版权声明   |    免责条款   |    招贤纳士   |    意见反馈   |    联系我们   |    网站合作   |    法律顾问
主管:中华人民共和国国土资源部 主办:中国国土资源报社
承办:北京中地世纪文化传媒中心 运维:北京金地世纪文化传媒有限公司
经营许可证编号:京ICP证140100号    广播电视节目制作经营许可证     ICP备:京ICP备13053122号     京公网安备:110102006002    违法和不良信息举报
地址:北京市西城区羊肉胡同甲30号  邮编:100034    电话:010-66557937   邮箱:gtzybnet@163.com