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聚焦旅游用地管理制度改革

2014-09-15 10:14:00    来源: 中国国土资源报    作者:邵 挺

《意见》侧重发挥土地、城乡和海洋等规划的协同效应

2014年8月21日,《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》发布(以下简称《意见》),在“完善旅游发展政策”里有一节“优化土地利用政策”,国土资源部门主要负责“改革完善旅游用地管理制度,推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相适应”,在“编制和调整土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区规划时,要充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求,规范用海及海岸线占用”。此前,为合理保障旅游业发展用地需求,2012年国土资源部启动旅游产业用地改革试点,当时选定湖南、云南、四川、新疆以及桂林市作为试点地区。其中《桂林市的旅游产业用地改革试点方案》在2013年6月正式获批。

早在2009年,《国务院关于加快发展旅游业的意见》提出“年度土地供应要适当增加旅游业发展用地,积极支持利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和可以开发利用的石漠化土地等开发旅游项目”,主要是侧重“保障发展”,即增加供应量、利用好废弃地和未利用地。与之相比,2014年的《意见》强调了改革,提出“改革完善旅游用地管理制度”,更加侧重发挥土地、城乡和海洋等规划的协同效应,应该说站得更高、看得更远。

旅游用地涉及面广、风险控制难度大,有其特殊性

2012年,国土资源部启动了5个地区作为试点,但2013年6月只有桂林一处试点方案获批。原因在于,旅游用地涉及面广、风险控制难度大,国家需要谨慎考虑试点的推广。跟其他用地类型相比,旅游用地确实有其特殊性。一是涉及城乡用地。旅游用地不仅仅只涉及城市用地,随着“农家乐”、“采摘节”等农村旅游项目的兴起,农村用地使用量占旅游用地的比例不断提高,但郊区和农村旅游用地管理混乱,在程序和手续上都存在不同程度的违规现象。二是跟存量用地、未利用地密切相关。《意见》中指出的荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和石漠化土地,都是未来旅游用地的重要组成部分。这些要么是未利用地和废弃地,要么就是现有存量用地。三是涉及陆地、用海和海岸线用地。建在海滩边、滩涂里的旅游项目,就会涉及海岸线用地规划。因此,旅游用地规划要同时考虑土地总体利用规划、城乡发展规划以及海洋功能区规划等各类国家规划,对规划的协调要求很高。

改革完善旅游用地管理制度,要按照“差别化、精细化和规范化”的要求有序推进

一方面,构建集体经营性用地参与农村旅游项目的有效途径,完善农村集体参与收益分配的机制。党的十八届三中全会提出“在符合规划和用途管制下,集体经营性用地可直接入市参与非农建设”。农村集体组织利用集体经营性用地搞乡村旅游业是大势所趋,除了在自家经营性用地上搞“农家乐”、“采摘园”等,还可以通过集体经营性用地入股、联营、抵押、担保等多种方式参与旅游经济发展、分享收益分配。现有的农村旅游项目如果涉及土地变性或用途转化的,要及时办理转用手续。

另一方面,盘活现有存量用地和未利用地,尽可能避免旅游用地占用耕地。这就是《意见》中提的“土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合”,旅游用地的布局要有利于旅游资源的合理布局和结构调整。过去的旅游用地布局普遍存在“重增量占用、轻存量盘活”、“重短期效应、轻生态保护”的现象,国土资源部在5个试点地区两年多试点过程中也看到,不少地方借发展旅游用地为名、大搞房地产开发等,旅游用地成为地方政府的“香饽饽”。今后在采取旅游用地指标单列的办法时,要严格规定指标规模和占用耕地规模。另外,“土地差别化管理”指的是旅游用地涉及的生态景观用地、基础设施、服务设施和管理设施等用地的管理,比如对各类观赏园、森林公园等生态景观用地,只要周边的停车场、小卖部等交通服务设施用地不超过一定数量或比例,就可以不占用基本农田指标和新增建设用地指标。为鼓励开发未利用地和废弃地,周边配套服务设施的用地比例可以适当提高。

应尽快完善各类规划协调保障机制

《意见》提到“编制和调整土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区规划时,要充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求”。考虑到土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区规划期限在5年甚至10年以上,落实《意见》精神主要体现在调整规划上。比如,旅游用地规模和占耕指标不足的,土地利用总体规划调整时,增加的规模可以它预留指标中调剂、占耕指标允许异地补偿。同时,为避免发生任意突破规划指标的现象,可规定如果《旅游产业项目目录》中涉及的用地规模超过现有规划的一定比例,就不允许调整规划,只能要求调整旅游项目的布局和规模。反之,在一定比例之内,就允许通过调整规划来使旅游项目及时落地。

(作者单位:国务院发展研究中心)

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