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《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》解读之一

2014-10-13 10:36:00    来源: 中国国土资源报    作者:国土资源部规划司

“劳动是财富之父,土地是财富之母”,对于工业化、城镇化已进入中期的我国而言,土地问题仍然是现代化进程中一个全局性、战略性、根本性重大问题。而在当今中国面临的各种土地问题中,最根本、最迫切的是转变土地利用方式、推进节约集约用地。推进节约集约用地,是加快转变经济发展方式、推动经济提质增效升级的必然选择,是大力推进生态文明建设、保障经济社会长远可持续发展的必由之路。

当前,我国经济发展进入新常态,处于经济增长换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的新阶段,资源环境约束日益加剧,发展的路径依赖和思维惯性依然强烈,发展的质量和效益亟须提高。面对新形势新要求,大力推进土地节约集约利用,以土地利用方式转变推动经济发展方式转变,意义重大、影响深远。

大力推进土地节约集约利用,是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要举措

党中央、国务院高度重视土地资源节约集约利用。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,提出大力推进生态文明建设,并将“全面促进资源节约”作为其主要任务之一。习近平总书记在第六次中共中央政治局集体学习时强调,节约资源是保护生态环境的根本之策,要大力节约集约利用资源,大幅降低能源、水、土地消耗强度。李克强总理在接见首届国土资源节约集约模范集体代表时指出,发展是硬道理、节约是大战略,要把节约优先放在更加突出的位置。党的十八届三中全会强调,健全土地节约集约使用制度,从严合理供给城市建设用地,提高城市土地利用率。中央城镇化工作会议明确要求,按照严守底线、调整结构、深化改革的思路,严控增量,盘活存量,优化结构,提升效率。以上述一系列决策部署为标志,土地节约集约利用已提升到关系经济社会发展全局的战略高度,影响之大、要求之高前所未有。

我们一定要将思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来,深刻认识节约集约用地的重要意义,以对历史和子孙后代高度负责的态度积极推进这项工作。

大力推进土地节约集约利用,是基于我国特殊土地国情和特定发展阶段的现实选择

我国人均耕地不到世界平均水平的1/2,中低产田约占70%,耕地中旱地占到一半以上,生产保障能力不够稳定。随着人口继续增长,我国人均耕地还将下降,耕地资源约束将进一步加大。经过多年开发,我国耕地后备资源已经降至8000万亩左右,后备资源不足问题日趋严重。这些都对发展形成了瓶颈制约。由于种种原因,多年来不少地方的发展走的是一条用地粗放扩张之路,进一步加剧了土地供需矛盾。我国人均城镇用地达145平方米,人均村庄用地达240平方米,均超过国家标准上限。目前,城镇工矿建设用地中,低效用地约5000平方公里,占全国城市建成区的11%;农村居民点空闲和闲置用地面积达3000万亩左右,相当于现有城镇用地规模的1/4,低效用地达9000万亩以上,相当于现有城镇用地规模的3/4。生产、生活、生态用地结构失衡,工业用地比例偏高。工业用地低效利用,容积率平均仅为0.3~0.6。目前各地以过度消耗土地资源为代价的传统发展方式普遍存在,部分行业和领域超标准用地、浪费土地的情况依然突出。经过多年高速发展,在我国城镇化刚刚步入中期阶段的时候,许多城市资源环境承载能力已明显减弱,水土资源不足、土地污染等问题凸显。我国已经到了必须在发展中加快提质增效升级的关键时期,粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路不能再走,也走不通了。采取有力措施,大力推进土地节约集约利用,既是我国特殊土地国情的根本要求,也是特定发展阶段的现实选择。

大力推进土地节约集约利用,已经具备扎实的实践基础

近年来,一些地方自觉转变经济发展理念和土地利用观念,积极探索创新用地模式和管理方式,推出了一系列节约集约用地的好办法、好措施。上海市规定,到2020年,建设用地总规模控制在土地利用总体规划确定的目标范围内,努力实现“零增长”甚至“负增长”;工业用地容积率一般不得低于1.2,特殊行业用地不得低于0.8,工业项目内绿化率不得高于15%;一般工业项目土地出让年期为20年,出让年限届满后,对项目综合效益和合同履约情况进行评估,确定续期或收回土地使用权。山东省、江苏省规定,除生产安全、工艺流程等有特殊要求的项目外,工业企业不得建造单层厂房,在各类园区和工业集中区集中建设三层以上标准厂房的,城市基础设施配套费第一层全额征收,第二层减半征收,第三层及以上免征。湖北省规定,因企业原因造成土地闲置的,闲置土地费由地方税务部门按土地出让或划拨价款的20%代征。不少省市规定,利用存量建设用地开发地下空间的,不再收取土地出让价款;对达不到供地率考核标准的,暂停建设用地审批,并按一定比例扣减新增建设用地计划等等。同时,各地有针对性地开展了以土地节约集约利用为主题的专项行动。例如,广东省结合经济转型发展,积极探索“三旧”(旧城镇、旧厂矿、旧村居)改造,取得了良好的综合效益;浙江省实施“三改一拆”(旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑)、“亩产倍增”行动计划,倡导“以亩产论英雄”,释放资源存量潜力;上海市提出“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量调控”政策体系,着力盘活存量土地;江苏省从空间优化、五量调节、综合整治等方面,全面推进政策、制度和机制创新;山东、辽宁、湖北等省制定政策意见,大力推进节约集约用地。地方的丰富实践,展示了改革创新的巨大潜力,也为全面深入推进节约集约用地奠定了重要基础。

国土资源部认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署,在全面总结各地探索实践的基础上,对推进节约集约用地进行了顶层设计和整体部署,在颁布实施《节约集约利用土地规定》之后,紧接着出台了《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》,系统提出新形势下大力推进土地节约集约利用的指导思想、主要目标和重要举措。《指导意见》以节约集约利用统领土地管理工作,将推进土地资源节约集约利用作为各级国土资源部门的中心工作和主要职责,遵循严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的总思路,从严格用地规模管控、优化开发利用格局、健全用地控制标准、发挥市场机制作用、实施综合整治利用、推动科技示范引领、加强评价监管宣传等7个方面提出了一整套更具系统性、针对性和可操作性的政策措施,着力以制度机制创新激发地方实践,全方位、多层次推进节约集约用地。

“行到水穷处,坐看云起时”。我们相信,在各级党委、政府高度重视和全社会共同努力下,节约集约用地必将迎来全新的发展局面,开创广阔的发展空间[],为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出更大贡献。(执笔人:董祚继 田春华)

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