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明晰权责范围 确立奖惩依据

2014-10-21 09:33:06    来源: 中国国土资源报    作者:常鹏翱

不动产统一登记推动了不动产登记法制化的进程,作为不动产统一登记制度的配套工程之一,不动产登记员制度主要为不动产统一登记提供主体支撑和人员保障,其作用与意义值得重视。

哪些人有资格成为不动产登记员?

不动产登记员是不动产登记机构中从事不动产登记工作的专业人员,但并非所有的登记工作人员均应纳入不动产登记员制度,只有从事审核和登簿的工作人员才有必要成为不动产登记员,因为这些工作事关不动产登记的正确性和公信力,是不动产登记的核心所在。至于在不动产登记机构中从事辅助性工作的人员,如咨询解答、文件档案资料整理与保管、数据统计分析等工作人员,则不必纳入不动产登记员制度。根据我国土地登记人员持证上岗、房屋登记官的实践经验,不动产登记员应具备特定条件和专业资格。

为什么要开展不动产登记员的制度建设?

工作实际的需要。不动产价值高企,对权利人、利害关系人的利益重大,而不动产登记本身的法律性和专业性较强,为了切实保障不动产权利人,也为了确保不动产登记的严肃性,进行不动产登记员制度建设就显得非常必要。更为重要的是,在登记簿中记载的不动产权利主要是物权,而物权变动有多种途径和方式,实践中会出现登记的物权与真实的物权不符的情况。此时,为了保护代表市场交易利益的善意第三人的利益,《物权法》第106条以登记的物权为依托,保护善意第三人利益。据此,当事人在交易时只需查询不动产登记簿即可,不必深究不动产物权的真实状态,这显然能提高交易效率,降低交易成本。之所以有这种制度选择,基本的逻辑前提是,从事不动产登记核心工作的人员是“职业运动员”,能胜任不动产登记工作,在一般情况下能够保证登记的权利状态与真实权利状态一致。显然,进行不动产登记员制度建设有助于夯实这个基本前提,为不动产登记功能的切实发挥提供坚实基础。

加强队伍建设和管理的需要。通过不动产登记员的制度建设,可以把登记人员的队伍建设和管理纳入科学化、规范化的轨道。一方面,可以借不动产登记员制度构建的契机,提升登记人员的法律、经济、行政、信息技术等相关知识,提升登记人员队伍的整体素质和水平。另一方面,可以使登记人员的管理做到口径统一,结束分散登记体制下登记人员队伍建设上的叠床架屋及各自为政的局面。此外,可借此机会为登记人员提供良好的职业保障,保证登记人员队伍的稳定性。

加强从业人员自我约束和实现自我激励的需要。通过不动产登记员的制度建设,对登记人员设置严格的准入门槛,使只有具备一定条件和资格的人才能进入登记人员的队伍。与此同时,通过对不动产登记员的物质待遇、福利保障等进行完善的规定,以体现不动产登记员较强的身份认同。一旦实现这种专业化的身份定位,一方面,社会大众对于不动产登记员必将给予更多的关注和监督,从而有效地提高登记人员的职业道德和职业技能水准;另一方面,还能促使不动产登记员兢兢业业地从事不动产登记的审核、登簿等事务,有利于实现外部监督的不断内化。

不动产登记员的制度建设应包括哪些内容?

基本定位。我国有房屋登记官的实践,土地登记人员也要持证上岗,这些经验积累为不动产登记员的制度建设提供了实践基础,也在相当程度上验证了不动产登记员的可能性和必要性。但这些经验局限于相应行政主管部门之中,且停留在实践经验层面,尚未完全法制化;不仅如此,从制度层面上对不动产登记员进行的理论研究和探讨也较少见,对某些关键问题基本上语焉不详,同样没有法制化的气息。可以说,不动产登记员的制度建设算是一项全新的任务。要完成这一任务,就必须有妥当的指导和定位,有合理的素材和思路,只有这样,才能确保不动产登记员法制的整体正当性。根据我国的实际情况,将来不动产登记员制度会以部门规章的形式出现,以此为前提来判断,不动产登记员制度会有管制的色彩,即对不动产登记员的职业活动进行规制,以避免不当行为的发生;在发生不当行为时,还有一定的惩治措施。在此意义上,不动产登记员制度无疑有管理不动产登记员的功能。但要求职业主体从事正当的职业行为,离不开职业保障,只有划定明确的权责范围,才能让主体知道有所为有所不为的界限,在此意义上,规制不动产登记员的活动范围,也是在给其提供保障,只要不逾越界限,就不受惩治。不动产登记员的制度建设,要融保障不动产登记员和管理不动产登记员于一体。

基本取向。不动产登记员制度的推行,必然会给既有的不动产登记人事制度带来不小的冲击,如何稳妥的衔接既有的不动产登记人事制度,使其向不动产登记员制度的顺利过渡,是不动产登记员制度构建的关键所在。大体而言,对现有各系统内的不动产登记人员,在满足不动产登记员基本任职条件的前提下,通过不动产登记员管理委员会或遴选委员会考察后可以直接聘任为相应级别的不动产登记员,不符合基本任职条件的,应调离不动产登记岗位。此外,还应充分考虑目前的行政职能配置,在既有框架内解决考试、财政、编制等相关问题,使有关制度的构造具备可行性。也就是说,在进行不动产登记员制度建设时,应立足于当前我国不动产登记人员队伍的实际情况,既注重引领未来,又讲究务实可行。

基本架构。根据上述的基本定位、素材和取向,不动产登记员的制度建设应包括以下主干框架:基本界定,主要定义不动产登记员;基本原则,主要明确不动产登记员制度建设应秉持的基本原则;职业进入,主要包括不动产登记员的任职条件、资格考试、设置等;评聘,主要包括不动产登记员评聘条件、晋升途径等;职责,主要包括不动产登记员的职责、工作规范等;保障,主要包括不动产登记员的培训、权利维护等;考评及奖惩。上述基本架构表明,在不动产登记机构中,从事审核、登簿等核心业务的登记人员必须在职业技能、专业知识、品德素质等方面符合相应条件,通过相应的资格测试;相应的,在不动产登记员资格确定后,法律还要为其划定权责范围、提供相关保障、明确奖惩机制,使不动产登记员既受必要的管理,以便登记工作的规范化,又受必要的保障,以便提高登记人员的工作积极性。

(作者单位:北京大学法学院)

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