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解读北京提升城市规划建设水平的“组合拳”

2016-07-04 09:18:00    来源: 中国国土资源报    作者:周楚军

近一个月来,北京市与国土、规划相关的消息不断,先是确定了规划和国土资源部门合并,接着北京市委、市政府又发布了《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》(以下简称《意见》),明确空间管控促进非首都功能疏解,推动城乡建设用地减量,一连串组合拳,目标聚集在北京“十三五”期间及未来的城市规划,同时京津冀协同发展的规划蓝图也越来越清晰。

创新土地利用政策机制

据悉,正在编制的北京“新版”总体规划,将首次由“增量”规划转为“减量”规划,并突出“区域协同”。既要减量提质,又要协同发展,必须创新土地利用政策机制。对此,《意见》明确,推动“多规合一”。

具体来说,“多规合一”以城市总体规划编制为契机,推动城市规划管理和国土资源管理部门合一,推动城市总体规划与土地利用总体规划相统一、与国民经济和社会发展规划相协调,实现多规划底图叠合、数据融合、政策整合,描绘城市规划建设管理的“法定蓝图”。2016年完成城市总体规划与土地利用总体规划两图合一,实现城市规划向城乡规划转变。

更为重要是控制性详细规划层面的“多规合一”,将街区作为控制性详细规划编制的基本单元,逐步推动生态环境、基础设施、公共服务、公共空间等专项规划与控制性详细规划相融合,实现多规划在街区层面的协调统一,构建城市规划建设管理的“统一坐标系”。坚持地上地下立体规划、公共交通支撑和引导城市发展、主体功能混合用地和开放街区等规划理念,落实城市设计的控制引导要求,基本实现街区控制性详细规划全覆盖。未编制控制性详细规划的区域,不得进行建设。

《意见》要求,深入推进集体建设用地集约利用。总结大兴区西红门镇集体经营性建设用地入市试点经验,完善可复制、可推广的政策措施,积极争取扩大试点范围。坚持以乡镇为基本单元的区域统筹土地开发模式,将零星建设用地指标归集体使用。鼓励集体经济组织以自主开发、联营联建等方式,对农村低效用地进行集约利用和腾退改造。推进农村宅基地管理制度创新和村庄整理,探索农民依法自愿有偿退出宅基地的实现路径。

前不久,北京市“展望‘十三五’ 发展谱新篇”系列形势政策报告会的最后一场,特意选择在通州召开。市规划委副主任王飞表示,强化底线约束,创新土地利用政策机制,推动建设用地“减量提质”,逐步降低平原区开发强度,到2020年控制在45%以下,远期力争下降到40%以下。为了实现用地减量目标,必须统筹城乡建设用地规划和利用,严格控制城镇建设用地,加强存量建设用地盘活利用,重点促进集体建设用地减量,实现城乡建设用地集约高效利用。

划定红线、边界,全域空间管控

关于空间管控促进非首都功能疏散,《意见》要求强化“两线三区”全域空间管控。划定生态红线和城市开发边界,将市域空间划分为生态红线区、集中建设区和限制建设区,确定城市可持续发展的长久框架。制定差异化的“三区”管控政策,生态红线区强化生态底线管理,探索建立生态用地储备制度;集中建设区严格落实建设边界,优化功能结构,集约高效发展;限制建设区实现“减地增绿”,推动集体建设用地腾退集中。

《意见》强调,加快疏解非首都功能。有序疏解存量,与京津冀“一核、双城、三轴、四区、多节点”的区域空间格局相衔接,完善支持和激励疏解的政策措施,到2017年存量疏解取得突破性进展,到2020年疏解非首都功能取得明显成效。统筹利用腾退空间,服务保障首都核心功能,补充完善公共服务设施和便民生活服务设施,改善交通出行环境,增加绿色生态空间,不断促进生产、生活、生态空间结构的优化调整。

对于如何推动城乡建设用地减量,《意见》提出,创新减量规划实施机制。编制实施城乡建设用地减量五年规划和年度计划,到2020年全市建设用地规模缩减到2800平方公里以内,平原区开发强度控制在45%以内。建立新增建设用地供应与减量腾退用地挂钩机制,按照减量化的拆建比科学编制土地供应计划,允许集中建设区与周边地区跨区域统筹实施。采取便捷实用的供地政策,鼓励原土地使用者自主或合作减量开发自有存量用地。

王飞谈到,在减量的同时,要优化调整生产、生活、生态用地结构。一是要压缩生产空间规模,提高产业用地效益;二是要适度提高居住用地及其配套用地比重,进一步完善公共服务设施,改善人居环境;三是要大幅度扩大绿色生态空间,提高环境承载能力,从而实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。加强城乡统筹,彻底变城市规划为城乡规划,实现对城、乡建设的统一规划和管理,重点改变长期以来对集体建设用地管控不到位的局面,彻底遏制城市“摊大饼”无序蔓延的状况。

聚焦北京城市副中心

《意见》对集中力量建设北京城市副中心做了详尽的要求,强调要以最先进的理念、最高的标准、最好的质量,将绿色生态原则作为最突出的特点,加快完成北京城市副中心各类规划编制工作。统筹好北京城市副中心155平方公里范围与通州全区域的规划建设,统筹好北京城市副中心与中心城区、北京东部地区以及河北省廊坊市北三县的协调发展,2016年底完成北京城市副中心总体城市设计和重点地区详细城市设计,以及通州区总体规划和相关专项规划。在建设北京城市副中心的同时,加强全市新城统筹发展,以更加完善的基础设施、更高效率的城市管理系统、更高水平的公共服务,大力提升新城综合承载和服务能力。

京津冀协同发展的大背景下,“新版”总体规划的另一亮点是“区域协同”。“我们积极与河北廊坊、保定、天津武清等北京周边市县开展规划对接,建立机制,努力实现‘规划一张图’”,王飞也对外披露了两个跨界城市组团发展的重点,其中之一便是备受关注的通州与东部地区、特别是廊坊北三县(三河、大厂、香河)。未来,通州与北三县将加强跨界地区统一管控,统一规划,将实现“规划一张图”。另一个重点发展的地区则是北京新机场地区。目前,北京市已经搭建了规划协调与服务平台,促进了大兴区与廊坊、固安、永清等地的沟通协调,全面推动了北京新机场和临空经济合作区规划的统筹。

王飞强调,要统筹协调好城市副中心与中心城区、郊区城区、河北省廊坊市北三县地区的关系,形成协调发展的新格局。规划上打破了“一亩三分地”的局限,更加重视与周边跨界地区的协调和共治共管,建立区域协同机制和规划管控机制。通州与廊坊北三县共同编制跨区域规划,实现规划一张图,做好协同发展和共同管制。加强了城市副中心与顺义、大兴、亦庄及河北廊坊北三县的功能统筹、分工和联动,共同承接中心城区功能和人口疏解,形成面向区域协同发展的城镇群。加强跨界地区统一管控,推动通州及廊坊北三县共同开展生态红线和城市开发边界划定工作,严控城市发展规模,加强生态廊道管控,在城市副中心与中心城区、东部地区和北三县之间建设大尺度绿色空间,防止连片发展,保证地区的生态安全与合理开发。

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