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解读《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》

2016-07-22 13:55:00    来源: 中国国土资源报    作者:吕苑鹃

日前,国土资源部、工业和信息化部、财政部、环境保护部、国家能源局联合发布《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》(以下简称《指导意见》),对近期我国矿山地质环境恢复治理的总体要求、目标任务和保障措施作出了规定。《指导意见》出台的背景和意义是什么?有哪些主要内容?为什么要构建政府、企业、社会共同参与的恢复和综合治理的新机制?记者就此采访了国土资源部地质环境司司长关凤峻。

建设生态文明 增进民生福祉

记者:《指导意见》出台的背景和意义是什么?

关凤峻:一方面,矿山地质环境与民生息息相关,我国矿产资源开发对地质环境造成影响和破坏较为严重,主要表现在造成矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害,造成地下水资源及其含水层破坏,造成地形地貌景观破坏,造成生物及其生态系统破坏等,加快恢复治理步伐刻不容缓。

另一方面,这也是我们贯彻落实中央决策部署、服务生态文明建设的重要举措。党中央、国务院高度重视矿山地质环境保护与治理工作。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出“开展矿山地质恢复和综合治理”,《中共中央生态文明体制改革总体方案》明确要“完善矿山地质环境保护和土地复垦制度”。

近年来,国土资源部等相关部门在矿山地质环境保护和治理方面做了大量基础性、开创性工作,组织摸底调查,颁布《矿山地质环境保护规定》,实施《矿山地质环境保护与治理规划》,推进资源枯竭型城市专项治理,开展矿山复绿行动,建设国家矿山公园,建立矿山地质环境治理恢复保证金制度,初步构建起开发生态补偿保护的经济机制。总体来看,我国矿山地质环境保护与治理取得了积极成效,截至2014年,全国用于矿山地质环境治理资金达901.8亿元,全国完成治理恢复土地81万公顷。

记者:目前我国矿山地质环境恢复与综合治理还存在哪些突出问题?

关凤峻:虽然近年来我国矿山地质环境保护工作取得了巨大成效,但也应当看到,我们开展该项工作起步较晚,基础薄弱,还存在诸多矛盾和问题,矿山地质环境保护仍不适应新形势要求,比如法制建设有待加强,治理任务仍然艰巨,“重开发、轻保护”的观念尚未完全转变,开发能力和科技水平有待提高。

坚持发展理念 统筹解决问题

记者:未来一段时期加强矿山地质环境恢复与综合治理工作的总体要求和原则是什么?

关凤峻:坚决贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持突出地方政府矿山地质环境监管主体责任,坚持“谁开发、谁保护、谁治理”,坚持深化改革,创新工作机制。进一步完善开发补偿保护经济机制,构建政府、企业、社会共同参与的保护与治理新机制,统筹解决在建、生产矿山和历史遗留“新老问题”。

记者:我国矿山地质环境恢复与综合治理的主要目标和任务是什么?

关凤峻:《指导意见》明确,到2025年我国矿山地质环境恢复与综合治理的目标是:建立动态监测体系,保护与治理恢复责任全面落实,新建和生产矿山地质环境得到有效保护和及时治理,历史遗留问题综合治理取得显著成效,基本建成制度完善、责任明确、措施得当、管理到位的矿山地质环境恢复和综合治理工作体系,形成“不再欠新账,加快还旧账”的矿山地质环境恢复和综合治理的新局面。

此外,《指导意见》还进一步确定了任务清单:一是从全面调查、明确责任、科学规划和加强监测四方面夯实工作基础;二是从严格矿山开发准入管理、加强保护与治理恢复方案的实施、加强开发和保护过程监管、加强资源综合利用四方面强化源头预防;三是加快历史遗留问题的解决。

强化源头保护 鼓励社会参与

记者:《指导意见》提出了强化源头保护的新理念,具体如何落实呢?

关凤峻:将监管关口前移,“早发现,早治理”,做到“发现在初始,解决在萌芽”。这对于矿产资源开发的源头防控,促进监管到位,矿产资源合理开发利用具有重要意义。《指导意见》提出树立严格矿山开发准入管理、强化源头保护的新理念,也为矿山地质环境保护工作改革树立了思想标杆。

具体来说,强化源头保护,要做好以下几方面工作:一是严格执行矿产资源规划,落实规划分区管理制度。二是强化源头管理,改变矿产资源开发利用方案重资源开发、轻环境保护的状况,调整完善方案设计标准,强化方案中地质环境保护的审查。三是全面实行矿产资源开发利用方案和矿山地质环境保护与治理恢复方案、土地复垦方案同步编制、同步审查、同步实施的“三同步”制度和社会公示制度。四是凡因矿产资源开发造成耕地严重破坏且无法恢复的,一律不得通过审查;凡矿山地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案未通过审查的,一律不得颁发采矿证。

记者:加快形成“不再欠新账、加快还旧账”的矿山地质环境保护与治理新局面,还需要哪些制度予以支撑?

关凤峻:要形成新局面,一是要建立矿业权人切实履行保护和治理恢复矿山地质环境法定义务的约束机制;二是要建立统筹解决“新老问题”的责任机制,在建、生产矿山的矿山地质环境恢复与综合治理责任由矿山企业承担,历史遗留问题恢复和综合治理责任由各级政府承担,并通过制定工作方案,全面编制国家、省和市、县级矿山地质环境保护与治理规划,统筹部署,分步实施。三是要建立有效的监管机制,加强对矿山企业的日常监管,督促其落实矿山地质环境恢复治理方案,实施治理工程,达到“边开采、边治理”的要求。此外,《指导意见》还制定了全面实行矿产开发利用方案,矿山地质环境保护与治理恢复方案,土地复垦方案同步编制、同步审查、同步实施的“三同步”和矿山企业地质环境保护信息公示,制定实施矿山地质环境恢复和综合治理工作方案,整合矿山地质环境恢复和综合治理政策与资金等新制度。

记者:为什么要构建政府、企业、社会共同参与的恢复和综合治理新机制?

关凤峻:矿山地质环境的恢复和综合治理必须明确政府、企业、社会各方的责任。对于计划经济时期遗留或者责任人灭失的矿山地质环境问题为历史遗留问题,由各级地方政府统筹规划和治理恢复,中央财政给予必要支持。在建和生产矿山造成的矿山地质环境问题,由矿山企业负责治理恢复。由于矿山地质环境问题的复杂性,治理工程难度大,投资额度高,而现阶段我国各级财政能够投入的资金有限,不能满足矿山地质环境恢复和综合治理的需要,因此,引入部分社会资金,形成矿区生态环境保护与治理投资的多元化筹资渠道,以弥补资金的不足。

各级地方财政要加大资金投入力度,拓宽资金渠道,为废弃矿山、政策性关闭矿山等历史遗留的矿山地质环境恢复治理提供必要支持。按照“谁治理、谁受益”的原则,充分发挥财政资金的“四两拨千斤”的引导带动作用,吸引社会资金,发挥市场作用,加大矿山地质环境恢复和综合治理的社会资金投入,大力探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境恢复和综合治理新模式,促进矿山地质环境恢复与综合治理尽快形成新局面。

注重多措并举 形成推进合力

记者:为加快推进矿山地质环境恢复和综合治理,《指导意见》提出了哪些新政策?

关凤峻:为更好地推进历史遗留工矿废弃地复垦利用和吸引社会资金开展矿山地质环境治理恢复,《指导意见》提出了四项新政策:一是尽快完善用地政策。根据不同矿种和开发方式,建立差别化、针对性强的矿业用地政策体系。深入推进历史遗留工矿废弃地复垦利用。二是尽快完善矿产资源开发政策,合理调整矿产开发布局。三是鼓励第三方治理。四是创新尾矿残留矿再开发政策。

记者:解决矿山地质环境问题,为什么要强调政策和资金的整合?如何完善用地政策推进矿山地质环境保护与治理?

关凤峻:矿山地质环境问题的治理是一项系统的工程,脱离矿产资源、土地、财税政策,会陷入末端治理的老路子,会事倍功半,无法从根本上解决问题,也不符合中央提出的源头保护要求。具体来说,对于历史遗留问题,各地可根据本地实际情况,将矿山地质环境治理恢复与新农村建设、棚户区改造、生态移民搬迁、地质灾害治理、土地整治、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等有机结合起来,形成政策与资金的合力,提高治理成效。

同样,矿山地质环境问题离不开土地政策的支持,否则治理工程、治理资金、治理措施都无法落地。完善矿山地质环境恢复与综合治理用地政策,可以从几方面入手:根据不同矿种和开发方式,建立差别化、针对性强的矿业用地政策。对因采煤塌陷或其他矿山地质灾害造成的农用地或其他土地损毁,按照土地变更调查工作要求和程序开展实地调查,经审核通过后纳入土地变更调查进行变更。涉及农用地变更为未利用地的,按照审查及认定规范和程序报批。符合条件的地区,可结合实际情况纳入城乡建设用地增减挂钩试点,支持存在矿山地质灾害隐患且压覆矿产资源的村庄或已发生地质灾害的村庄搬迁。深入推进历史遗留工矿废弃地复垦利用。

记者:对拒不履行恢复治理义务的责任人,有哪些约束措施?

关凤峻:按照《指导意见》要求,各级国土资源部门在履行监管职责时,会将矿山地质环境恢复和综合治理的责任与工作落实情况作为矿山企业信息社会公示的重要内容和抽检内容,强化采矿人主体责任的社会监管。对拒不履行恢复治理义务的在建矿山、生产矿山,要将该矿山企业纳入政府管理信息向社会公开,列入矿业权人异常名录或严重违法名单。情节严重的,依法依规严肃处理。

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