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《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》解读

2017-01-23 09:04:00    来源: 中国国土资源报    作者:焦思颖

自然资源资产有偿使用制度是生态文明制度体系的一项核心制度。国务院日前印发《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》(以下简称《意见》),明确改革要坚持保护优先、合理利用,两权分离、扩权赋能,市场配置、完善规则,明确权责、分级行使,创新方式、强化监管的基本原则,力争到2020年,基本建立产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿使用制度。

当前,我国在自然资源配置方面还存在哪些问题?此次改革秉持怎样思路?有哪些具体内容?如何推进改革落地生根?针对上述问题,国土资源部调控和监测司负责人对《意见》进行了解读。

综合统筹与分类改革相协调

改革开放以来,我国全民所有自然资源资产有偿使用制度逐步建立和完善,在促进自然资源保护和合理利用、维护所有者权益方面发挥了积极作用,但还存在与经济社会发展和生态文明建设不相适应的一些突出问题,如资源保护不严格、所有权人不到位、使用权权利体系不健全、有偿使用进展不平衡、监管机制不完善等,影响了有偿使用政策的实施和目标的实现。对此,《意见》立足经济社会发展和生态文明建设全局,既考虑到各类自然资源资产的特殊性,又兼顾到资源之间的普遍性和规律性,确立了综合统筹和分类改革相协调的思路。

——以保护优先、合理利用为导向。《意见》坚决落实保护资源、节约资源的基本国策,通篇贯彻生态文明理念,将保护和合理利用要求作为有偿使用的核心要求,将维护所有者和使用者合法权益作为主线,将解决突出问题作为实现改革目标的突破。

——以用途管制、依法管理为前提。《意见》强调,自然资源开发利用必须符合规划用途管制或许可,符合相关准入条件和标准,履行保护和节约利用资源的法定义务,以防止无序无度开发利用自然资源。“这是保护自然生态空间的重要手段,也是发达国家管理自然资源的通行做法。资源使用不是无条件的使用,资源开发不是无约束的开发。”这位负责人表示。

——以明晰产权、丰富权能为基础。《意见》将完善使用权体系作为重点内容,提出设立国有农用地使用权和无居民海岛使用权等,通过有偿方式依法取得的使用权可以转让、出租、作价出资(入股)、担保等,为维护所有者权益提供有力支撑,为自然资源有偿使用和流转奠定坚实基础。该负责人指出,这是确保自然资源有效保护、显化资产价值、流转顺畅、维护权益的重要前提。只有产权明晰了,才能形成自觉保护和节约资源的内生动力,才能有效维护所有者的权益。只有权能丰富完善了,才能实现资源有偿使用(流转)的顺畅进行。

——以市场配置、完善规则为重点。自然资源具有经济、生态多重属性,在有偿使用和保护中,必须要充分发挥市场配置的决定性作用和更好发挥政府作用。对此,《意见》提出,要明确有偿使用的准入条件、方式和程序,鼓励竞争性出让,规范协议出让,即竞争出让是原则、协议出让是个例,同时强调要完善价格评估方法和管理制度,健全信息公开和服务制度,并在分门类资源有偿使用改革任务中,提出了具体要求和措施,充分体现了公开、公平、公正和竞争择优的要求。

——以开展试点、健全法治为路径。全民所有自然资源资产有偿使用制度改革涉及重大利益调整,为避免不确定性因素对改革造成负面影响,需要通过试点和修法逐步予以落实。《意见》指出,对矿业权出让、国有森林资源等难度大、风险高的部分改革开展相关试点,通过改革试点推动相关法律法规修订,同时以完善权利体系和有偿使用规则为重点,推进完善全民所有自然资源资产有偿使用的法律法规体系,以期更稳妥有效地推进改革。

——以创新方式、加强监管为保障。完善的监管制度是有偿使用制度落地实施的重要保障。《意见》要求,加强相关部门之间的协同配合,通过创新监管方式,建立健全市场主体信用评价、责任追究等监管机制,加强全程动态有效监管,确保各项措施落到实处。

分门别类细化改革要求

针对土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源、海域海岛六类国有自然资源资产有偿使用的现状、特点和存在的主要问题,《意见》分门别类提出了不同的改革要求和举措。

对于土地资源有偿使用问题,《意见》提出,要在全面落实规划土地功能分区和保护利用要求的前提下,坚持增量存量并举,以扩大范围、扩权赋能为主线,将有偿使用扩大到公共服务领域和国有农用地等,并明晰国有农用地使用权及其权能,以进一步彰显土地资产权益,促进土地资源节约集约利用。该负责人表示,这一规定主要针对我国国有建设用地划拨范围宽、国有农用地有偿使用制度缺少国家层面的具体规定、国有农用地使用权概念和权利体系缺乏法律依据等问题而提出。

我国现已初步建立水资源有偿使用制度,对直接取用江河、湖泊或者地下水资源的单位和个人征收水资源费。但随着我国经济社会发展,现行征收标准已总体偏低,没有充分体现水资源价值和稀缺程度,还存在超计划或者超定额取水累进收取水资源费制度落实不到位等问题。为此,《意见》提出要在深入实施最严格水资源管理制度、落实水资源管理“三条红线”、强化水资源节约利用与保护的前提下,完善水资源费差别化征收标准和管理制度,推进水资源税改革试点,开展水权交易,以充分体现水资源价值和稀缺程度,提高水资源利用效率和效益。

我国现行矿产资源有偿使用制度,存在矿产资源税费缺乏整体设计、定位不准确、功能不清晰,矿业权使用费调整机制不合理,矿业权出让未充分发挥市场决定性作用,矿业权出让审批权限与中央简政放权要求不适应等问题。对此,《意见》提出要在强化矿产资源保护的前提下,完善矿业权有偿出让制度、矿业权有偿占用制度和矿产资源税制度,建立矿产资源权益金制度,健全矿业权分级分类出让制度,并合理划分各级国土资源主管部门的矿业权出让审批权限,以提高矿业权市场化出让比重,理顺各类税费关系。

加强衔接督促改革落实

“有了制度还不够,关键是要尽快将制度落到实处。”全民所有自然资源资产有偿使用制度改革涉及面广,综合性、系统性强,需要通过分领域实施方案或试点落实《意见》的各项改革任务。

该负责人表示,对于已出台实施方案的,如《扩大国有土地有偿使用范围的意见》《矿业权出让制度改革方案》《海域、无居民海岛有偿使用的意见》,将加强与本《意见》的衔接协调,确保与改革总体要求保持一致,对于尚未出台改革文件的,如水资源、国有森林资源和国有草原资源,将尽快制定具体实施方案,确保专项改革任务落地实施。

为了增强改革的整体性、系统性和协同性,《意见》提出要统筹部署和协调推进相关试点,尽可能与中央有关改革相配套、相衔接,将试点部署在国家生态文明试验区、健全国家自然资源资产管理体制试点地区和其他具备条件的地区,并加强试点指导,及时做好总结,推动相关法律法规的“立改废释”。

此外,鉴于有偿使用制度改革是一项系统工程,涉及多个部门,《意见》提出,由国土资源部牵头建立部际协调机制,加强统筹协调和督促落实,会同有关部门及时研究改革中出现的新情况、新问题,形成推动改革合力。

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