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《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》新闻发布会现场实录

2017-01-25 09:05:00    来源: 中国国土资源报    作者:

1月24日,《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(以下简称《意见》)新闻发布会在国务院新闻办新闻发布厅举行。国土资源部部长姜大明、中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊、农业部副部长余欣荣、国土资源部副部长曹卫星在发布会上介绍情况并回答了记者的提问。

1.耕地是国家粮食安全的根本保障

中央电视台、中国网络电视台记者:中共中央、国务院1997年印发11号文件《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发【1997】11号),很多行之有效的耕地保护政策一直延续至今,时隔20年后,再次印发《意见》,有什么战略性考量?

姜大明:20年前,中发11号文提出了最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。时隔20年,中央又印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》,这是在承前启后的基础上进一步完善耕地保护制度、明确各级政府主体责任的需要。

20年来,我国的工业化、城市化史无前例快速推进,在这一进程中,我们一边坚持保障经济发展,一边坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,经过多年努力,初步建立起了包括规划控制、用途管制、标准核定、激励约束的管控性耕地保护框架体系。同期,国务院还建立了国家土地督察制度等非常重要的制度。《意见》把这些行之有效的严格管理制度固定下来,同时提出 “两个绝不能”,即已经确定的耕地红线绝不能突破,已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用。

从耕地资源的特殊战略地位来看,耕地是我国最为宝贵的资源。中国作为13亿多人口大国,粮食安全的特殊战略地位任何时候都不能动摇,耕地是国家粮食安全的根本保障,是农业发展和农业现代化的根基和命脉。人多地少的基本国情,决定了我国耕地资源的特殊重要性和战略性。耕地是农村改革发展稳定的基石,是重要的生产、生活、生态空间,耕地保护直接关系到广大农民的切身利益,关系到生态文明建设,关系到经济社会持续健康发展,也关系到国家长治久安。所以,我们必须实行最严格的耕地保护制度。

从经济社会发展的需求看,新型城镇化、工业化的深入推进,不可避免地要占用一定数量的耕地,这是客观事实。加大生态文明建设力度,推进供给侧结构性改革,还要进行退耕还林还草还湿,要进行污染耕地治理,这也需要调减一部分不稳定的耕地。同时,我国的耕地质量总体还不高,局部在退化,还不能满足粮食和农副产品的生产需求,耕地保护面临着数量、质量和生态等多重压力。适应新形势、新要求,必须正确处理经济发展与耕地保护的关系,妥善解决耕地保护工作中的困难与问题。出路在哪里?就在于深化改革。中央及时出台加强耕地保护的文件,既强调坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度不动摇,同时也从统筹推进“五位一体”总体布局出发,提出加强耕地保护和改进耕地占补平衡的总体要求、目标任务和政策措施。

需要特别强调的是,目前我国粮食连年增产,粮食的库存也比较多,但是越是在这种时候,越要保持清醒的头脑,越要绷紧耕地保护这根弦,不能有丝毫的放松。在这个问题上,一旦出现闪失,就会犯难以挽回的颠覆性错误。

2.土地整治和高标准农田建设是保护耕地的重大举措

《中国日报》记者:请问加强耕地管控建设、激励多措并举保护和建设性保护,具体包括哪些内容?今后补充耕地的主要途径是开展农村土地整治和高标准农田建设。针对这方面,《意见》里有哪些新举措?

韩俊:土地整治和高标准农田建设是保护耕地的重大举措。“十二五”期间,我们已经建成高标准农田4.03亿亩,投入资金5900多亿元,经过整治以后,耕地的质量和产能明显提升。分析数据表明,耕地要提高1~2个等级,粮食的产能大约提高10%~20%。“十三五”期间,高标准农田建设的任务,首先是确保再建高标准农田4亿亩,力争建成6亿亩,《意见》在这方面提出了三方面重要政策举措:

一是要整合财政资金,并通过财政资金撬动社会资金参与土地整治和高标准农田建设。“十三五”期间,中央和地方财政资金大约要投入6000亿元,这6000亿元如果能够撬动社会资本参与高标准农田建设,我想确保再建成4亿亩的任务是可以实现的。二是要全面推进耕地耕作层剥离。这方面既有工程性措施,也有技术性措施,需要大量资金投入。三是强化基础支撑,要建立科学的耕地质量和产能评价制度,要定期对全国耕地的产能和质量水平进行评价,要完善耕地质量调查与监测体系。

3.保护耕地重在守住两条底线

中国国际广播电台记者:中央农村工作会议提出,保障国家粮食安全是头等大事,任何时候都不能放松,要积极实施“藏粮于地、藏粮于技”战略,确保粮食产能保持稳定并稳步提高。《意见》在推进落实“藏粮于地”战略上提出了哪些要求?

余欣荣:粮安天下。我们国家有13亿人口,解决好吃饭的问题是我们国家治国理政的头等大事。中央审时度势,及时提出新形势下的粮食安全新战略,这就是确保基本自给、口粮绝对安全的战略底线。同时,为了实现这个战略要求,提出要推进“藏粮于地、藏粮于技”的战略。要落实好这一战略,根本还是要保护好我们的耕地。习近平总书记多次强调,耕地红线要严防死守,要像保护大熊猫那样来保护耕地。我们一定要深刻领会、坚决贯彻。

保护耕地重在守住两条底线:一是耕地数量红线,二是耕地质量红线。也就是要大规模开展高标准农田建设,深入实施耕地质量的保护和提升行动,遏制耕地退化趋势,提升耕地的质量。特别是要把最优质的耕地划为永久基本农田,实行永久保护、永续利用。这次《意见》又进一步提出了具体要求:

一是严格实施耕地数量保护,通过控增量、挖存量、促集约来减少新增建设占用的耕地总量。既要做到“少占”,还要通过完善占补平衡的责任落实机制,拓展补充耕地的渠道,确保“补足”,守住这条红线。

二是强调耕地质量保护。创新机制来充分调动各方积极性,通过推进占用耕地耕作层的剥离再利用、中低产田的提质改造、新增耕地后期培肥改良等措施,大力稳步提升粮食综合生产能力,努力实现“建好”这个目标。

三是扩大耕地轮作休耕试点,落实耕地生态保护。耕地是生态系统的重要一环,在耕地后备资源开发利用的同时,要明确禁止开垦的区域和地类,积极开展退化耕地的综合治理、污染耕地的治理修复,统筹推进耕地休养生息,充分发挥耕地的生态作用。去年我们在推动耕地休养生息、促进绿色发展上,按照中央的要求,进一步扩大实施耕地的轮作休耕,得到了广大基层干部、农民群众的拥护。今年还要在去年的基础上进一步扩大,在体制机制上创新,在技术模式上创新,为“藏粮于地、藏粮于技”奠定坚实的物质基础、技术基础,特别是思想理念基础。

4.以“控占用、调方式、算大账、差别化”为改进思路

《工人日报》记者:耕地占补平衡政策实际上是一个保护耕地的补救政策,但是在城镇化和工业化建设占用耕地越来越多的情况下,一些地方也出现了一些补充方面的困难和问题。在这种背景下,我们还有没有必要坚持这一政策?另外,此次《意见》的出台对于改进耕地占补平衡政策、解决存在的问题和困难有哪些针对性的措施?

曹卫星:耕地占补平衡政策是工业化、城镇化建设占用耕地的补救措施。据统计,1999~2005年,全国建设占用耕地5928万亩,同时我们补充了耕地6929万亩,有效地弥补了各类建设占用耕地造成的损失。与此同时,占补平衡政策对节约集约用地有倒逼的效果,全国年均建设占用耕地的规模从1985~1996年的750万亩左右下降到1999~2015年间的350万亩左右,倒逼效果是非常显著的。所以说,当前和今后一个时期继续坚持占补平衡政策,不仅可以及时补救建设占用耕地对粮食生产能力的影响,还可以增强耕地保护意识,倒逼节约高效用地,促进经济发展方式的转变。

当然,我们也很清醒地意识到,经过多年开发利用,国家的后备耕地资源也在逐步减少,特别是有一些耕地资源比较匮乏的省份,落实占补平衡政策遇到了一些现实问题。因此,我们要下力气改进和优化占补平衡管理。这次出台的《意见》就是按照“控占用、调方式、算大账、差别化”的思路,提出了改进和规范占补平衡管理新的政策措施。“控占用”,就是要减少新增建设占用耕地规模,从源头上减轻占补平衡的压力;“调方式”,就是要转变补充耕地的方式,尽量减少未利用地开发,着力通过土地整治和高标准农田建设来落实补充耕地的数量和质量;“算大账”,就是要从单纯强调项目挂钩算细账,转向兼顾区域平衡上算大账,更好地落实地方政府的耕地保护责任;“差别化”,就是要充分考虑区域差异和项目差异,实事求是地解决占补平衡的困难,构建“县域平衡为主,省域调剂为辅,国家统筹为补充”这样一种占补平衡的新格局。

《意见》还特别强调,必须坚持“占优补优”的原则,通过严格的监管、考核,来实现补充耕地与占用耕地的数量质量相当,更好地实现保护耕地与保障发展的协调统一。

5.国家统筹不是对耕地占补平衡制度松绑

凤凰卫视记者:《意见》明确指出要国家适度统筹占补平衡的问题,这是不是说明跨省的占补平衡可以解禁了?下一步会有怎样的措施推进这项工作?尤其是东部沿海一些城市对这个需求较大,会有怎样一些细节上的措施?

曹卫星:《土地管理法》第三十三条规定“个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏,新增建设用地后,新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的,必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量,进行易地开垦”。《意见》明确提出探索补充耕地国家统筹,是对法律规定的细化落实,是在当前后备资源不足、占地需求与后备资源空间不匹配的情况下,解决部分省份、部分国家重点项目占补平衡难题的改革举措。

根据我们对各省(区、市)耕地后备资源和占补平衡的实现程度评估情况看,“十三五”期间,全国整体可以做到占补平衡,绝大多数省份可以在省域内做到占补平衡。但个别后备资源严重匮乏省份,完全在省域内落实占补平衡确实存在困难。在这种情况下,为确保全国耕地数量不减少,同时保障重大建设用地需求,根据耕地后备资源状况,需要实施补充耕地国家适度统筹。

在实施补充耕地国家统筹过程中,我们将按照《意见》确立的原则、要求,严格程序、规范运作。一是严格限定统筹范围。以资源禀赋为依据,实事求是,科学评估论证,严格控制纳入国家统筹的省份和重大建设项目类型。二是严控统筹规模。严格按照土地利用总体规划确定的耕地保护责任目标,坚持省域内平衡为主,控制补充耕地国家统筹的规模。三是发挥利益杠杆调节作用。分地区、分类型制定国家统筹补充耕地费用标准。通过收缴国家统筹补充耕地费用,在承担补充耕地任务的省份集中投入资金,统筹用于补充耕地和改善农业生产条件。四是严格监督,规范管理。明确补充耕地国家统筹要求,规范报批程序,严格监管,落实考核奖惩措施。下一步,我们将会同有关部门制定具体的管理办法,确保这项措施落实,实现改革预期目标。

需要特别说明的是,探索资源匮乏省份补充耕地国家统筹,是实事求是解决资源匮乏省份保障发展需求,落实补充耕地实际困难的应对之策,不是对耕地占补平衡制度松绑,也不是放松管理要求。我们认为,通过界定范围、严控规模、严格监督,完全可以确保补充耕地落到实处,牢牢守住全国耕地保护红线,实现保护耕地与保障发展的协调统一。

6.四项举措切实保护耕地质量

《农民日报》记者:请问余欣荣副部长,农业部在耕地质量建设方面有什么打算,还有哪些具体的措施?

余欣荣:耕地质量的补充,特别是进一步加快在保护耕地面积、划定永久基本农田的同时,把耕地质量切实保护好,这是中央的重大决策要求。对此,我们将采取一系列务实措施:

一是要进一步实施高标准农田建设,努力达到“藏粮于地”这一要求。

二是要推动科技创新,重点是支持种业技术的创新。主要是开展三大行动:农产品产地保护行动、化肥使用量“零增长”行动、农药使用量 “零增长”行动。

三是要实施好三项试点。第一是东北黑土地的保护试点。2015年以来,每年国家安排5亿元在东北的4省(区)、17个县(市)开展黑土地的保护利用试点,取得了初步的成效。第二是对湖南的重金属污染耕地进行治理修复。第三是实施耕地轮作休耕制度试点。这既是弘扬中华民族传统农耕文化的优良措施,也是落实中央提出的“绿色发展”的有效行动,是功在当代、利在长远的一件大事。

四是加强耕地质量的监测。我们正在创新一系列技术手段,实现耕地修复、改善全过程监控。

7.“三管齐下”完善耕地保护激励约束机制

《经济日报》记者:《意见》提出,当前的耕地保护激励约束机制尚不健全,刚刚姜部长也提出,下一步将进一步健全和完善激励约束机制。请问,当前的不完善主要体现在哪些方面?下一步具体将采取哪些完善措施?

姜大明:耕地保护关系国计民生。在耕地保护中,激励约束机制非常重要。激励约束机制的建立,一方面需要通过行政、法律的办法,另一方面得有经济手段。

第一,要运用行政手段。行政的手段主要是要强化地方政府的耕地保护责任,要把责任层层落实到乡镇、落实到村集体。《意见》要求加强对地方政府履行耕地保护责任的检查考核,将考核结果作为领导干部的实绩考核。现在制定自然资源考核的办法里面,耕地保护是其中一项重要内容,而且强调耕地保护要党政同责,党委政府一起做这件事。要建立一个“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任机制,把各级政府行政力量用好。

第二,要运用法律手段。现行《土地管理法》和其他法规,已经有将近20年没有修改了,要把现在改革试点中的成果充实到里面去,进一步把法治化工作做好。

第三,要建立经济激励机制。我们提出要整合相关资金,建立耕地保护的奖补机制。《意见》提出,要整合中央和地方各级涉农资金,对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农民进行奖补。据我们了解,浙江、江苏等省都把这件事情做起来了,我们希望各省互相学习借鉴,从实际出发,把补偿机制、奖补机制建立起来。同时,要规范市、县之间,包括少数的省与省之间的补充耕地的利益调节机制,让真正保护耕地的地方或耕地增加的地方“不吃亏”,同时让保护耕地的集体和农民能够“得实惠”。

同时,我们还注意发挥利益调节在扶贫攻坚中的作用。国土资源部坚决落实中央关于打赢脱贫攻坚战的决策部署,土地政策可以发挥重要的作用,像城乡建设用地增减挂钩政策,即通过复垦,耕地增加了,节约出来的指标也可以作为占补平衡指标,贫困地区可以在全省内使用,这对于扶贫搬迁、农民脱贫、产业发展会起到重要的资金支持作用。这个政策用得好的地方,像河北省阜平县,一年通过土地政策有20亿元以上的财政资金收入,对打赢脱贫攻坚战能够发挥重要作用。现在,我们有将近1/3的省份在试行,通过这个政策,已经产生的经济效益达200多亿元。

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